El uso excesivo de la prisión preventiva: una propuesta de camino en Europa

Panel de Expertos: La prisión preventiva

Raquel Venâncio, Pedro Liberado, Pedro das Neves y Joana Apóstolo

El recurso a la prisión preventiva en el mundo

Durante la última década, alrededor de tres millones de personas (hasta un tercio de toda la población reclusa del mundo) han estado en prisión preventiva, en espera de juicio o de una condena final. Entre 2000 y 2016, este número aumentó en al menos un 15%. Aparte de Europa, en algunos continentes y países hemos visto un aumento todavía más significativo en sus poblaciones de detenidos preventivos. [1]
 
En los Estados Unidos de América, un tercio de la población reclusa del país (estimada en alrededor de 1,9 millones de reclusos) aún no ha sido condenada, es decir, el país tiene 627.000 personas en prisión preventiva. Además, los datos nos dicen que la mayoría de las personas privadas de libertad en las cárceles (67% encerradas en las denominadas “jails”) aún no han sido juzgadas por la justicia. [2]
 
En algunos países del mundo, el porcentaje de la población detenida preventivamente es superior al 50%, contribuyendo sustancialmente al hacinamiento de las cárceles.
 
En la Europa más amplia que constituye el Consejo de Europa (47 países) [3], el último informe de SPACE I sobre estadísticas penitenciarias [4] indica que el 21,7% de la población carcelaria europea corresponde a reclusos que no cumplen una condena definitiva, un número que ha sufrido un aumento considerable en los últimos años. [5]
 
La prisión preventiva es un tema complejo. «Por un lado, el problema está vinculado con la eficacia del proceso penal y, por lo tanto, al cumplimiento de la justicia y la seguridad pública. Por otro lado, esta medida está conectada con los derechos y garantías fundamentales que, sobre todo, están destinados a proteger la libertad y la integridad física y psicológica de los ciudadanos». [6]
 

En los 27 Estados miembros de la Unión Europea [7], si bien se define como una medida de último recurso o ultima ratio, la prisión preventiva parece seguir utilizándose en exceso, a pesar de los esfuerzos realizados en las últimas décadas.

Varios estudios [8] muestran que las autoridades de varios países se inclinan a utilizar la prisión preventiva en lugar de alternativas al encarcelamiento. [9]

Además, «es […] seguro asumir que el hacinamiento de las prisiones a menudo ocurre en relación con el uso excesivo de la prisión preventiva», violando los principios que deben guiar la prisión preventiva. [10]

Entre estos principios se encuentran la presunción de inocencia, el derecho a un juicio justo, la legalidad, la proporcionalidad y la adecuación, y también el principio ultima ratio. [11]

Consecuencias del uso excesivo de la prisión preventiva

La aplicación excesiva de la prisión preventiva degrada aún más las condiciones materiales de la detención, alimentando el hacinamiento de las cárceles y actuando como un catalizador que agrava muchos otros problemas.
 
El uso desproporcionado de esta medida causa consecuencias agravadas tanto para los sospechosos cómo para el Estado. Es probable que los sospechosos estén detenidos provisionalmente en prisiones superpobladas, mal equipadas con servicios de salud, carentes de personal, lo que puede fomentar la violencia entre presos. [12]
 
Además, quienes están detenidos preventivamente sufren presiones adicionales – en comparación con los reclusos condenados – ya que se enfrentan a un elevado grado de incertidumbre y ansiedad «muchas veces con relación con sus procesos penales». [13]
 
Las personas en prisión preventiva corren el riesgo de perder su hogar, sus ingresos y su trabajo, además de haber sido alejadas de sus familias.
 
Por lo general, los reclusos en prisión preventiva no tienen acceso a programas de intervención que proporcionen un trabajo, educación o rehabilitación mientras están detenidos. E incluso tras la liberación siguen siendo susceptibles a la exclusión económica, ya que el estigma social sigue presente en la sociedad, lo que les impide, la mayoría de las veces, volver a estar empleados. [14]
 
Desde una perspectiva de eficiencia de costos, es más costoso para el Estado (los contribuyentes) encerrar a una persona sospecha de infringir la ley penal que aplicar alternativas. [15]
 
Los presos preventivos corren un mayor riesgo de exclusión económica debido a la falta de ingresos y a la pérdida de puestos de trabajo a causa de haber sido arrestados.
 

Además, pueden verse afectados por una situación de paro de larga duración o de subempleo tras haber sido liberados, por el «estigma de haber estado en la cárcel, combinado con la pérdida de actividades de educación y formación». [16]

Avances europeos en materia de prisión preventiva

En Europa, las recientes decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos [17] denotan tres dificultades generales relacionadas con la solicitud de prisión preventiva [18]: i) el recurso injustificado a la prisión preventiva, ii) la duración excesiva de la prisión preventiva y iii) las malas condiciones de la detención.

El tema ha estado en la agenda de la Comisión Europea durante algún tiempo, siendo mencionado en el Libro Verde sobre el «Fortalecimiento de la confianza mutua en el espacio judicial europeo – un libro verde sobre la aplicación de la legislación de justicia penal de la UE en el ámbito de la detención» [19] como parte de la Hoja de Ruta de Estocolmo, y, más recientemente, a través de la intención de la Comisión Europea de emitir la » Recomendación de la UE sobre derechos y condiciones con relación a la Prisión preventiva» [20] en 2022.

Teniendo en cuenta la falta de normas comunes sobre la prisión preventiva y las condiciones de reclusión en la UE, parece ser necesaria una nueva legislación que pueda apoyar la prevención del uso excesivo de la prisión preventiva. Esos progresos contribuirían a garantizar la prisión preventiva como una medida de último recurso.

Sin embargo, como lo demuestran las entrevistas del proyecto PRETRIAD [21] [22], los tomadores de decisiones siguen siendo reacios a la perspectiva de un uso más amplio de las alternativas penales disponibles (este escenario se agrava aún más en el caso de las personas que viven en condiciones precarias, por ejemplo, los extranjeros, los pobres y sin hogar, como lo señalan una variedad de estudios)». [23]

Extranjeros en prisión preventiva y la aplicación de la Orden Europea de Vigilancia

Los extranjeros representan una proporción sustancial de la población en prisión preventiva en muchos Estados miembros de la Unión Europea, incluidos Austria, Alemania, Italia y Portugal. [24]
 
Los efectos nocivos del uso generalizado de la prisión preventiva no disminuirán a menos que el número de extranjeros sometidos a prisión preventiva sea tenido en cuenta. Dado que los extranjeros a menudo no tienen residencia fija en el país de acogida y demuestran vínculos sociales débiles o nulos, pueden encontrarse fácilmente en una situación de prisión preventiva.
 
Para facilitar la aplicación de medidas judiciales alternativas a los ciudadanos de la Unión Europea que se enfrentan a juicio en otro Estado miembro de la UE, la Comisión Europea (CE) creó un instrumento común específico en el ámbito de la Decisión Marco 2009/829: la Orden Europea de Vigilancia (OEV).
 
La CE reconoce que «existe el riesgo de tratar de manera diferente a los sospechosos que son residentes en el Estado del juicio y a los que no lo son: un no residente se arriesga a ser sometido a prisión provisional aunque, en circunstancias similares, un residente no lo sería.”
 
Por lo tanto, el objetivo principal del instrumento está inscrito en el texto de las Decisión marco, que es «mejorar la protección del público en general permitiendo que una persona residente en un Estado miembro de la UE, pero sujeta a un proceso penal en un segundo Estado miembro, sea supervisada por las autoridades del Estado dónde reside mientras está a la espera de juicio». [25]
 

A pesar de la existencia del instrumento desde hace más de una década, los datos denotan lo poco que se ha utilizado.

Contrariamente a otros instrumentos como la Orden europea de detención y entrega [26] , la OEV «ha sido sistemáticamente ignorada e infrautilizada por las autoridades competentes de los Estados miembros». [27]
Por ejemplo, entre 2015 y 2020 solo se emitieron siete OEVs en España.

Este escenario refleja las experiencias de otros Estados miembros de la UE con esta decisión. A pesar de esto, los jueces y fiscales dicen que están en gran medida contentos con el modo como y la frecuencia con que se utilizan las alternativas en sus países. [28]

Por lo tanto, si los responsables judiciales son reacios a la perspectiva de una aplicación más extensiva de alternativas en general, el escaso uso de la Orden Europea de Vigilancia no es sorprendente.

Las entrevistas que han sido realizadas en el marco del proyecto PRETRIAD indican que el instrumento es poco conocido y aún menos utilizado. Entre las razones de su escasa activación, los profesionales destacan las vías burocráticas de la Orden Europea de Vigilancia y su falta de simplicidad. También la falta de información y formación sobre su utilización así como la presión del tiempo y las respuestas lentas de las autoridades competentes son consideradas perjudiciales. Finalmente, indican la falta de conocimiento sobre los sistemas judiciales de otros Estados miembros y las dificultades lingüísticas. [29]

El camino que seguir para reducir la prisión preventiva

El uso excesivo de la prisión preventiva afecta negativamente a los detenidos y sus derechos fundamentales, familias, comunidades e incluso los recursos financieros de los países. Es imposible descuidar el impacto que puede tener en los sistemas penitenciarios a nivel organizativo. Por lo tanto, actuar inmediatamente a nivel de la Unión Europea y nacional, utilizando los instrumentos disponibles (como la OEV), se volvió imperativo.
 
En cuanto a las acciones a nivel nacional, el consorcio del proyecto PRE-TRIAD [30] ha formulado varias recomendaciones.
 
La necesidad de actividades de formación y sensibilización es una de dichas recomendaciones. En lo que respecta a la prisión preventiva, se recomienda a los países que consideren el principio de presunción de inocencia, el principio de proporcionalidad y el principio de ultima ratio. En la misma línea, esta iniciativa financiada por la UE también sugiere evaluar y considerar la introducción de sistemas de libertad bajo fianza (“bail”), similares al Programa de Libertad bajo Fianza de Toronto. [31]
 
Las recomendaciones también incluyen evaluar las estructuras organizativas existentes para los casos transfronterizos, al tiempo que se evalúan las opciones para apoyar mejor la cooperación transfronteriza a través de estructuras mejoradas, o posiblemente centralizadas; y proseguir y aumentar los esfuerzos de promoción de la cooperación judicial y la comunicación entre los Estados miembros. [32] Paralelamente, la iniciativa subraya la necesidad de diseñar una estrategia global para promover instrumentos de confianza mutua en la Unión Europea. [33]
 

Al no seguir las recomendaciones vamos a estar desaprovechando la oportunidad que trajo este instrumento crítico para impulsar reformas esenciales con respecto a la reducción de la prisión preventiva.

Lea el punto de vista de expertos y tomadores de decisiones.

Referencias

[1] Heard, C., Fair, H. (2019). Pretrial detention and its over-use. Evidence from ten countries. Institute for Crime & Justice Policy Research Birkbeck, University of London

[2] Sawyer, W.; Wagner, P. (2022). Mass Incarceration: The Whole Pie 2022. Prison Policy Initiative.

[3] Council of Europe Member States.

[4] Aebi, M., & Tiago, M. (2022). SPACE I – 2022 – Council of Europe Annual Penal Statistics: Prison populations. Strasbourg: Council of Europe.

[5] Fair Trials. (2021, April 1st). The EU’s under-reported pretrial detention problem.

[6] Hammerschick, W. (2021a). D2.1 – Literature review – Legislative analysis and pretrial detention impacts. PRE-TRIAD project.

[7] European Union Member States.

[8] Hammerschick, W., Morgenstern, C., Bikelis, S., Boone, M., Durnescu, I., Jonckheere, A., Lindeman, J., Maes, E., Rogan, M. (December 2017). Towards Pretrial Detention as Ultima Ratio – Comparative Report, pp. 7-9.

[9] Según numerosas instituciones, organizaciones y ONGs, a saber los informes anuales del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura; el Comité de Helsinki; los informes de los Mecanismos Nacionales de Prevención; informes de la Agencia de los Derechos Fundamentales; y las Decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

[10] Krešimir K. (n.d.). The overuse of pretrial detention as a public policy and human rights problem. Confederation of European Probation

[11] Hammerschick, W. (2021a)

[12] Tomsini-Joshi, D., Jürgens, R., & Csete, J. (2014). Health in pretrial detention. In S. Enggist, L. Møller, G. Gaudea, & C. Udesen (Eds.), Prisons and health (pp. 36-41). Copenhagen, DK: World Health Organization.

[13] Hammerschick, W. (2021a). p. 11.

[14] Global Campaign for Pretrial Justice. (2013). How Pretrial Detention Stunts Socioeconomic Development.

[15] Baker, E., Harkin, T., Mitsilegas, V., Peršak, N. (2020, December 15). The Need for and Possible Content of EU Pre-trial Detention Rules. Eurocrim.

[16] Open Society Justice Institute. (2011). The Socioeconomic Impact of Pretrial Detention. New York: Open Society Foundations.

[17] European Court of Human Rights Case Law.

[18] Hammerschick, W. (2021a).

[19] European Commission. (2011). GREEN PAPER Strengthening mutual trust in the European judicial area – A Green Paper on the application of EU criminal justice legislation in the field of detention [Green Paper].

[20] Pretrial detention – EU recommendation on rights and conditions.

[21] El consorcio PRE-TRIAD está financiado por el Programa de Justicia de la Comisión Europea. Está liderado por el Ministerio de Justicia de Bremen (Alemania), teniendo como socios a IPS Innovative Prison Systems (Portugal), el Centro para el Estudio de la Democracia (Bulgaria), AGENFOR International (Italia), la Universidad de Innsbruck/IRKS (Austria) y European Strategies Consulting (Rumanía). Para obtener más información visite www.pretrial-detention.org

[22] Hammerschick, W., Apóstolo, J., Venâncio, R., Aschermann, J., Matt, E., Durnescu, I., Grigorieva, D., Markov, D. (2021). D2.4 – Interviews Report. PRE-TRIAD project.

[23] Hammerschick, W., Morgenstern, C., Bikelis, S., Boone, M., Dunescu, I., Jonckheere, A., Lindeman, J., Maes, E., Rogan, M. (2018). Towards Pretrial Detention as Ultima Ratio – Recommendations, p. 71; Open Society Foundations & United Nations Development Program. (2011). The socioeconomic impact of pretrial detention. Open Society Foundations, p. 22; Lappi-Seppala, T. (2009). What social, political, and cultural factors characterise countries with a lower use of imprisonment? Background draft 26.4.2009. Unpublished Manuscript, p.30

[24] Según Hammerschick (2021a), en el momento del informe (2019), tres cuartas partes de todas las personas en prisión preventiva en Austria eran de nacionalidad extranjera, frente al 60 % de Alemania, un tercio en Italia y una cuarta parte en Portugal.

[25] Consejo de la Unión Europea. Decisión marco 2009/829/JAI del Consejo, de 23 de octubre de 2009, relativa a la aplicación, entre Estados miembros de la Unión Europea, del principio de reconocimiento mutuo a las resoluciones sobre medidas de vigilancia como sustitución de la prisión provisional.Council of the European Union.

[26] Orden de detención europea.

[27] Neira-Pena, A.M. (2020). The Reasons Behind the Failure of the European Supervision Order: The Defeat of Liberty Versus Security. European Papers, 5(3), 1493-1509.

[28] Como se señaló en las entrevistas del proyecto PRE-TRIAD (Hammerschick et al., 2021b p. 10).

[29] Hammerschick, W. (2021b).

[30] Durnescu, I. (2021). D3.2 – Recommendation paper on the application of the Council Framework Decision 2009/829/JHA at the EU level. PRE-TRIAD project.

[31] Para más información sobre el Programa de Libertad Bajo Fianza de Toronto, consulte la entrevista publicada por la Revista JUSTICE TRENDS “Una alternativa constructiva al encarcelamiento a disposición de los más vulnerables”, disponible en la edición actual de la revista, también encontrará una presentación actualizada de este programa para 2022.

[32] Hammerschick, W., Apóstolo, J., Venâncio, R., Aschermann, J., Matt, E., Durnescu, I., Grigorieva, D., Markov, D. (2022). D3.1 Recommendation paper on Pretrial Detention national application.

[33] Durnescu, I. (2021)

Los autores de este artículo son de IPS Innovative Prison Systems. Obtenga más información sobre cada uno y explore su trabajo en prisonsystems.eu/our-team

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