A complexidade da mudança: Por que as reformas nos sistemas não privativos de liberdade geralmente fracassam

Artigo

Danielle S. Rudes

Os órgãos a cargo da execução de penas e medidas comunitárias desejam produzir resultados
positivos que beneficiem os clientes, suas famílias e a comunidade em geral. Para isso, muitos embarcam regularmente em processos de mudança organizacional, como reforma de programas, políticas ou práticas, para melhorar seu trabalho de forma a obter resultados mais positivos, eficientes e eficazes. 

De fato, muitas das reformas em sistemas de penas e medidas alternativas incluem práticas baseadas em evidências (inovações cientificamente comprovadas que funcionam, produzindo resultados estatisticamente significativos na direção desejada). 

E, no entanto, apesar dos esforços nobres, muitas reformas não se sustentam, muitas criam consequências não intencionais que levam a outras reformas necessárias e muitas simplesmente fracassam por não produzirem os resultados desejados. A grande questão então é: “O que dá errado com a reforma?” A resposta curta, mas decididamente complexa, é… legitimidade.

Legitimidade “é uma percepção ou suposição generalizada de que as ações de uma entidade são
desejáveis, adequadas ou apropriadas dentro de algum sistema socialmente construído de normas, valores, crenças e definições (Suchman, 1995, p. 574). Em termos simples, a legitimidade é a percepção dos indivíduos envolvidos em um evento (como uma reforma) de que é uma boa ideia e que tem mérito e/ou valor. 

Embora a legitimidade se junte a várias outras preocupações focais mantidas por indivíduos dentro das organizações durante a reforma, incluindo eficiência e eficácia, a legitimidade pode ter a maior influência sobre o sucesso final da reforma ou mudança.

Em um estudo plurianual de agências de execução de penas e medidas na comunidade ao nível
federal, incluindo centros de liberdade condicional, tribunais de resolução de problemas (por exemplo,
tribunais de drogas, tribunais de reintegração) e uma casa de recuperação em liberdade condicional, nossa equipe de pesquisa trabalhou com a equipe para adotar, implementar e sustentar o gerenciamento de contingências – uma prática considerada baseada em evidências no tratamento de transtornos por uso de substâncias, mas que ainda não está presente em ambientes jurídicos criminais.

O objetivo do projeto foi apresentar a essas agências/indivíduos o gerenciamento de contingência por meio de treinamento intensivo sobre os componentes e as evidências de apoio. Em seguida, nossa equipe de pesquisa trabalhou com as equipes dos sistemas de medidas não privativas de liberdade da nossa área geográfica nos EUA para desenvolver seus próprios planos de gerenciamento de contingência para uso com seus clientes. Em seguida, os pesquisadores realizaram uma avaliação do processo e dos resultados da implementação. Os resultados desse projeto destacam informações importantes e complexas sobre por que e como as reformas são bem-sucedidas e o que pode contribuir para o seu fracasso.

O gerenciamento de contingências é uma estrutura de modificação de mudança comportamental
que inclui a tomada de decisões baseada em incentivos, em que os indivíduos sabem que as recompensas são possíveis, sabem quais podem ser essas recompensas (e elas são significativas) e sabem quais comportamentos devem apresentar para ganhar uma recompensa ou incentivo. Essa estrutura é semelhante à maneira como os treinadores de animais trabalham com cães, golfinhos e até tigres. Se você já assistiu a um show de golfinhos em um aquário, sabe exatamente do que estou falando. Com o tempo, o treinador ensina ao golfinho que ele receberá um bocado de peixe se fizer um truque conforme ensinado.  Se ele não fizer o truque, o treinador não bate nele com uma vara (um desestímulo ou punição).

Em vez disso, o treinador simplesmente retém o peixe. Essencialmente, o treinador e o golfinho desenvolvem um sistema contratual em que cada um executa sua tarefa de acordo com as regras estabelecidas e, se bem executada, cada um é incentivado. O treinador vê o truque ser executado com
sucesso sob comando e o golfinho recebe um delicioso lanche. Por meio desse processo, o golfinho aprende que os bons comportamentos levam à recompensa desejada. Essa é a mesma estrutura que
usamos nos sistemas de medidas não privativas de liberdade. Por exemplo, nos tribunais de drogas, a equipe do tribunal queria que os clientes se abstivessem do uso de substâncias. 

Assim, como parte do projeto, o tribunal desenvolveu um sistema de metas e incentivos comportamentais. Nossa equipe de pesquisa treinou as equipes para que não houvesse mais de três metas (já que é difícil para os indivíduos se concentrarem em várias metas simultaneamente e isso geralmente leva ao fracasso) e as metas maiores (por exemplo, sobriedade) deveriam ser divididas em metas menores e mais gerenciáveis (por exemplo, dias sem uso, comparecimento ao tratamento) para que os clientes pudessem ganhar incentivos cedo e com frequência e para que pudessem ver seu progresso ao longo do caminho. 

A equipe do tribunal também desenvolveu um contrato comportamental para que tanto a equipe quanto os clientes soubessem exatamente quais comportamentos eram esperados e quais incentivos cada comportamento receberia.

Nossa equipe de pesquisa coletou dados numéricos e perceptuais durante todo o processo, desde as
sessões de aprendizado, passando pela criação de protocolos específicos de gerenciamento de
contingências em cada centro, até a implementação do plano de incentivos e até cerca de um ano após a implementação, para coletar dados importantes sobre a sustentabilidade do programa de gerenciamento de contingências de cada local. 

Descobrimos que alguns centros implementaram o gerenciamento de contingências com sucesso, outros tiveram dificuldades e alguns locais não conseguiram implementar esta estratégia, mesmo com a assistência inicial e contínua da equipe de pesquisa. Por quê?

Uma das grandes conclusões desse estudo, é claro, foi considerar se e como o gerenciamento de
contingência funcionou nestes centros. Mas é a parte do “funcionou” dessa afirmação que nos ajuda a
entender se, como, e por que as reformas funcionam. Apenas dois dos oito locais conseguiram adotar,
implementar e manter totalmente o gerenciamento de contingência (ambos eram tribunais de resolução de problemas). 

Embora os locais bem-sucedidos tenham tido cronogramas e abordagens diferentes durante o processo, um ponto em comum foi o forte senso de que o gerenciamento de contingência era uma prática legítima. De fato, esses dois locais adotaram a legitimidade de três tipos: 1) legitimidade pragmática, pois sentiam que o gerenciamento de contingências beneficiava a eles e a seus clientes e estava alinhado com seus interesses e valores mais amplos; 2) legitimidade moral ou um sentimento de que o gerenciamento de contingências era a coisa certa a fazer, e 3) legitimidade cognitiva, pois se encaixava tanto em seu sistema de crenças mais amplo quanto na realidade vivenciada em suas vidas profissionais diárias. 

De fato, a legitimidade da gestão de contingência era tão forte nesses dois locais que as práticas que eles implementaram se tornaram garantidas durante o estudo e se tornaram normativamente rotineiras.

O que é marcadamente diferente, porém, é o que ocorreu nos locais em que o gerenciamento de
contingência não foi totalmente implementado ou não foi implementado de forma alguma (fracassou).
Nos locais mistos (também dois tribunais de resolução de problemas), a legitimidade em relação ao
gerenciamento de contingências foi moderada ou fraca. 

Nesses casos, a equipe desses locais também considerou o gerenciamento de contingência fraco em sua eficiência e eficácia. A equipe aqui observou que a gestão de contingência “leva muito mais tempo” e “terei de trabalhar com a gestão de contingência em torno da forma como tenho supervisionado meus rapazes”. Outros observaram que não viram nenhum resultado perceptível do uso do gerenciamento de contingência e, portanto, questionaram-no como uma ferramenta viável.

Nos quatro locais em que o gerenciamento de contingências não foi implementado (dois tribunais
de resolução de problemas, uma unidade de liberdade condicional e uma casa de recuperação), a equipe
sentiu pouca ou nenhuma legitimidade no gerenciamento de contingências. Embora esses funcionários
tenham inicialmente apoiado o gerenciamento de contingências durante as sessões de treinamento, suas opiniões enfraqueceram ou mudaram à medida que o projeto prosseguiu. Uma série de razões pode fornecer algum poder explicativo. Entre elas estão: 1) a equipe achava que já estava usando práticas baseadas em evidências e não precisava de mais; 2) a equipe acreditava que a comunidade e alguns/todos os seus membros não aprovariam o fornecimento de incentivos para comportamentos que a comunidade achava que os clientes já deveriam estar fazendo, e 3) alguns funcionários achavam que a recompensa não valia o trabalho necessário para implementar o gerenciamento de contingências. 

Dessas e de outras formas, a equipe dos locais que fracassaram acredita que o gerenciamento de contingências foi mais um fardo do que um benefício. Ou seja, eles não viam o gerenciamento de contingência como legítimo.

Então, como os órgãos de execução de penas e medidas alternativas podem melhorar e/ou garantir a legitimidade entre seus funcionários quando estão tentando implementar uma mudança ou reforma?

Não há uma resposta fácil, mas nosso estudo sugere que a chave pode estar na preparação completa e cuidadosa de uma organização e de sua equipe para implementar a reforma muito antes do início da implementação. Isso é relativamente incomum nestes organismos, onde as mudanças nas políticas, práticas e/ou programas geralmente são resultado de pressões externas (por exemplo, líderes comunitários, financiamento/recursos disponíveis, mandatos estaduais ou legislativos) ou de pressões internas (por exemplo, líderes dos sistemas). 

Em essência, muitas reformas são decididas por indivíduos que não são os indivíduos que implementarão a reforma. Isso cria uma receita para o fracasso porque a legitimidade começa muito antes de uma reforma tomar forma… ela começa com a identificação do problema e com a escuta (realmente escuta) dos funcionários de nível inferior sobre os problemas que eles enfrentam e, só então, com o desenvolvimento de mudanças para enfrentar esses desafios. 

Em nosso estudo, por exemplo, a percepção da legitimidade, eficiência e eficácia da gestão de contingência não foi um fator fundamental para o sucesso da implementação na unidade. Ou seja, mesmo que um líder ou supervisor veja uma reforma como legítima, a equipe pode não ver. Quando isso acontece, a reforma/mudança fracassa.

Não existe uma maneira padronizada de fazer isso, nenhum livro de regras específico ou manual de “como fazer”… o processo varia em cada local da organização. Entretanto, a preparação para a mudança organizacional é fundamental para o sucesso da reforma.

A legitimidade (desenvolvida antes do início da reforma) não só melhorará a adoção e a implementação… como também sustentará essas reformas no futuro, de modo que todo o trabalho que as equipes fazem para projetar e implementar não se torne “apenas mais uma coisa que tentamos”. Ele se tornará quem são, o que fazem e mostrará à equipe, aos clientes e à comunidade que a agência implementadora se preocupa com eles e o suficiente para olhar para dentro de si mesmos e mudar – exatamente a mesma coisa que as agências de medidas comunitárias estão pedindo aos clientes que supervisionam.

LReferências do documento no qual este artigo se baseia 

Rudes, D. S., Portillo, S., & Taxman, F. S. (2021). The legitimacy of change: Adopting/adapting, implementing and sustaining reforms within community corrections agencies. The British Journal of Criminology, 61(6), 1665–1683.

https://news.ku.edu/2021/04/27/study-finds-criminal-justice-staff-must-view-reforms-legitimate-them-be-sustained

https://thecrimereport.org/2021/04/28/mind-over-matter-agencies-need-to-believe-in-reform-for-meaningful-change/

https://schar.gmu.edu/news/2021-05/new-ace-study-shows-reforms-correctional-settings-require-community-buy

Referências adicionais deste estudo 

Murphy, A., Rhodes, A. G., & Taxman, F. S. (2012). Adaptability of contingency management in justice settings: Survey findings on attitudes toward using rewards. Journal of Substance Abuse Treatment, 43(2), 168-177.

Portillo, S., Rudes, D. S., & Taxman, F. S. (2016). The transportability of contingency management in problem-solving courts. Justice Quarterly, 33(2), 267-290.

Portillo, S., Rudes, D. S., Viglione, J., & Nelson, M. (2013). Front-stage stars and backstage producers: The role of judges in problem solving courts. Victims & Offenders, 8(1), 1-22.

Rudes, D. S., Taxman, F. S., Portillo, S., Murphy, A., Rhodes, A., Stitzer, M., Luongo, P.F. & Friedmann, P. D. (2012). Adding positive reinforcement in justice settings: Acceptability and feasibility. Journal of Substance Abuse Treatment, 42(3), 260-270.

Sloas, L., Murphy, A., Wooditch, A., & Taxman, F. S. (2019). Assessing the use and impact of points and rewards across four federal probation districts: A contingency management approach. Victims & Offenders, 14(7), 811-831.

Taxman, F. S., & Rudes, D. S. (2013). Implementation of contingency management in probation agencies using a case controlled longitudinal design: A PDSA study protocol. Health & Justice, 1(1), 1-11.

Danielle S. Rudes, Ph.D. é professora de Justiça Criminal e Criminologia na Sam Houston State University e diretora adjunta do Center for Advancing Correctional Excellence (ACE!). Ela é a bolsista da BJA no projeto Enhancing Corrections Spaces & Cultures (PI). A Dra. Rudes é uma pesquisadora qualitativa especializada cujos métodos incluem observação etnográfica, entrevistas e grupos focais com mais de 20 anos de experiência trabalhando com agências de correções e tribunais de solução de problemas nos níveis federal, estadual e municipal, incluindo prisões, cadeias, agências de liberdade condicional e tribunais. Ela é reconhecida por seu trabalho que examina como as organizações de controle social e seus funcionários de nível médio e de rua entendem, negociam e, às vezes, resistem à mudança. A experiência da Dra. Rudes inclui o trabalho com agências correcionais durante a adoção, adaptação e implementação de várias reformas no local de trabalho. Ela também trabalha com instituições penitenciárias (população geral e confinamento solitário) para examinar as principais áreas de vida e trabalho nesses espaços carcerários, incluindo tomada de decisões, percepções de risco/punição e negociação de mudanças/reformas. A Dra. Rudes recebeu financiamento do National Institute on Drug Abuse, do Bureau of Justice Assistance e do National Institute of Justice. Ela também é editora associada do Journal of Substance Use & Addiction Treatment e faz parte do conselho editorial das revistas Criminal Justice & Behavior, Victims & Offenders e Law & Policy. A Dra. Rudes recebeu o prêmio Distinguished Scholar Award da Division on Corrections & Sentencing em 2023 e vários outros prêmios por sua pesquisa, orientação e ensino.

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