La prisión, el terrorismo y los estados de emergencia están creando un círculo peligroso en Europa, que los datos eficaces que se desprenden de los análisis de riesgos ya no pueden justificar.
De hecho, de acuerdo con el análisis de las tendencias desde una perspectiva global, mantener una situación de emergencia podría acarrear graves consecuencias negativas para la seguridad del continente en los próximos años.
Legislación de emergencia sobre el terrorismo
La legislación sobre el terrorismo nació y se desarrolló en el contexto de las medidas de emergencia. El proceso de revisión para desarrollar un “paradigma de la guerra contra el terrorismo” comenzó en 2001, con los atentados contra las Torres Gemelas, en Nueva York (Estados Unidos), el 11 de septiembre de 2001. Continuó en 2004-2005 tras los atentados del 11 de marzo de 2004 en España y del 7 de julio de 2005 en Inglaterra. También se desarrolló en 2015 a partir de las consecuencias de los atentados de los días 7 y 9 de enero de 2015 y 13 de noviembre de 2015 en Francia.
Finalmente, por ahora, ese proceso se ha consolidado recientemente con la Directiva 2017/541 de la Unión Europea, adoptada formalmente el 15 de marzo de 2017. Como resultado, varios Estados miembros han comenzado a actualizar su legislación nacional de conformidad con la resolución 2178 del Consejo de Seguridad.
Tabla 1. Ejemplos de cambios legislativos en la lucha contra el terrorismo realizados por algunos países europeos
Todas estas reformas legislativas de emergencia tienen un elemento común: anticipan el umbral del castigo penal en relación con el pasado mediante el establecimiento de nuevos delitos relacionados con el terrorismo (viajar con fines terroristas, tanto al extranjero como a un país de la UE para cometer delitos terroristas, unirse a un grupo terrorista o a grupos de formación terrorista, reclutar, recibir formación terrorista, incitar públicamente a la comisión de delitos de terrorismo o abogar por el terrorismo – incluso a través de Internet –, proporcionar fondos para cometer actos terroristas o contribuir al terrorismo, etc.). Además, estas nuevas leyes penalizan los actos terroristas preparatorios, así como la intención de cometer actos específicos calificados como terrorismo en ausencia de “tentativas y/o acciones”. Por último, extienden la jurisdicción más allá de las fronteras nacionales tradicionales.
La tendencia anormal
El activismo legislativo de carácter urgente que está presente en todos los países europeos ha provocado un nuevo fenómeno en la dinámica del terrorismo europeo que conlleva importantes repercusiones para las cárceles.
Si bien, en realidad, tanto los ataques como el número de sus víctimas están disminuyendo, las cifras de detenciones, investigaciones y condenas penales están aumentando.
Gráfico 1. Detenciones en la UE por delitos relacionados con el terrorismo 2015-2018
Gráfico 2. Número de muertes resultantes de ataques terroristas, por grupos de años entre 1970 y 2018
El resultado de esta tendencia anómala es especialmente notable en los sistemas penitenciarios europeos, donde varios miles de presos están detenidos por delitos relacionados con el terrorismo.
Como destaca el proyecto J-SAFE financiado por la UE y dirigido por la Oficina de Administración Penitenciaria de Triveneto (Italia), este grupo de reclusos incluye en su mayoría a delincuentes jóvenes o muy jóvenes, incluidos muchos menores, que ya han sido condenados o están a la espera de juicio. Estas personas tienen un perfil sustancialmente diferente al de los terroristas del pasado.
Las 3016 personas detenidas por terrorismo entre 2014 y 2018, en Europa, son en su mayoría jóvenes que en el 96% de los casos no cometieron atentados ni actos sangrientos, sino que se encontraron con las nuevas normas sobre actos terroristas preparatorios, actividades en Internet o apoyo a los viajes a Siria e Irak.
Sin embargo, entrar en una prisión por haber sido condenado por un delito relacionado con el terrorismo – por lo tanto, tener un “título terrorista” – tiene serias consecuencias en cuanto al régimen de detención y los circuitos de seguridad a los que está sujeto el preso.
De hecho, implica regímenes penitenciarios “duros”, según el modelo del artículo 4bis del reglamento penitenciario italiano, o circuitos de alta seguridad, que obstaculizan o limitan gravemente la rehabilitación, incluidos el contacto con sus familias, las llamadas telefónicas y todas las formas de resocialización.
En resumen, a esas personas, detenidas por delitos relacionados con el terrorismo, se les suspende el tratamiento o se les proporcionan formas de reeducación obligatoria que de alguna manera se asemejan a los peores regímenes carcelarios del pasado.
Por último, se trata de vías con una fuerte caracterización étnico-religiosa que conciernen principalmente a los ciudadanos de países no europeos, a los que, al final de su condena, se les aplican medidas administrativas de seguridad, lo que significa deportaciones forzosas a países en los que los sistemas penitenciarios no siempre se ajustan a las normas internacionales.
Paradójicamente, muchos miles de jóvenes con pasaportes europeos que están actualmente encarcelados en estas duras condiciones – con efectos de desocialización muy graves – serán liberados en los próximos dos años, ya que las condenas por nuevos tipos de delitos relacionados con el terrorismo que no involucran actos de sangre concretos son ahora más leves que en el pasado, y oscilan entre un promedio de 4 y 6 años.
Para los que son conscientes, está muy claro que esta situación no favorece la seguridad europea, ya que permite que miles de jóvenes sean completamente abandonados por sus familias y sus comunidades de origen al temer el estigma del terrorismo y los controles policiales.
Gráfico 3. Número de ataques terroristas por país ocurridos entre 1970 y 2018
Además, estos jóvenes presos se sienten víctimas de un sistema y son culpables de un delito que a menudo no entienden.
Asimismo, para los inmigrantes detenidos y que se encuentran ante la posibilidad de ser deportados a sus países de origen, es muy fuerte la tentación de cometer delitos parasitarios mientras están en prisión para evitar la deportación. Esto puede explicar los numerosos actos violentos perpetrados por ese tipo de reclusos en los últimos años, que socavan la seguridad de las cárceles y ponen en peligro la vida del personal penitenciario.
La justicia reparadora como alternativa
El desarrollo de estrategias y soluciones innovadoras destinadas a reducir la reincidencia y los comportamientos radicales constituye el núcleo de varias recomendaciones, decisiones y directivas europeas, que se centran en los efectos positivos de las medidas penales alternativas en comparación con las penas de prisión.
Como se menciona en la Directiva Antiterrorista, la solución está enmarcada desde el punto de vista de la justicia reparadora, que tiene por objeto resolver o acabar con el conflicto y crear una sociedad más segura.
Algunas de las indicaciones con impacto europeo y transnacional incluyen:
– Recomendación sobre la posición de las víctimas en el marco del Derecho penal y del procedimiento penal (Comité de Ministros del Consejo de Europa – Recopilación n.º R (85) 11 de 28/06/1985);
– Resolución sobre el desarrollo y la aplicación de las intervenciones de mediación y justicia reparadora en el ámbito de la justicia penal (Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, n.º 1999/26, de 28/07/1999);
– Recomendación sobre la mediación en asuntos penales (Comité de Ministros del Consejo de Europa n.º R (99) 19, adoptada el 15/09/1999);
– Declaración de Viena sobre la delincuencia y la justicia (X Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Viena, 10-17 de abril de 2000);
– Resolución en la Declaración de Viena sobre la delincuencia y la justicia: Nuevos desafíos en el siglo XXI (Asamblea General de las Naciones Unidas – n.º 55/59 de 04/12/2000);
– Decisión marco del Consejo de la Unión Europea relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal (2001/220 / JHA de 15 de marzo de 2001) sustituida por la Directiva UE 2012/29 de 25 de octubre de 2012.
La posibilidad de recurrir a la justicia reparadora para los reclusos en virtud de las legislaciones relacionadas con el terrorismo varía en función de los delitos y las condiciones en las que se puede tramitar un caso, según la legislación de cada Estado miembro.
A pesar de la diversidad de formas existentes de justicia reparadora, todas ellas comparten dos características principales: la voluntariedad de participar en una actividad reparadora, y la necesidad de que el camino y la actividad sean guiados por terceros, imparciales y específicamente capacitados para este tipo de intervención.
Las principales formas de justicia reparadora incluyen: 1) reuniones de mediación ampliadas que tienden a crear un diálogo con los grupos de padres y/o todos los grupos involucrados en la comisión de un delito (reuniones de la comunidad/grupo familiar); 2) realización de actividades laborales a favor de la víctima (servicio personal a la víctima) o a favor de la comunidad (servicio comunitario); 3) mediación entre el delincuente y la víctima; y 4) reuniones entre las víctimas y los delincuentes que han cometido actos similares a los que afectaron a las víctimas (Panel de impacto de las víctimas/la comunidad).
En vista de todo esto, el mensaje para los responsables políticos es claro: la fase de emergencia ha pasado; la cárcel no debería ser un colector de conflictos sociopolíticos y, de hecho, más allá de un cierto límite, la cárcel corre el riesgo de fortalecer estos conflictos. Es hora de volver a las políticas comunes también en el ámbito del terrorismo y del estado de derecho.
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Sergio Bianchi tiene formación académica en estudios de Oriente Medio y cuenta con 20 años de experiencia en inteligencia y seguridad. Trabaja en cooperación con agencias de seguridad, académicas y de medios, y es formador certificado de CEPOL. Desde 2015 ha sido consultor en las áreas de seguridad y lucha contra el terrorismo, así como formador en el área Interfuerzas de la oficina regional del Ministerio de Justicia italiano en Triveneto, donde estableció el laboratorio forense penitenciario. También es el director del Departamento Internacional de la sección suiza de la fundación Agenfor International.
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