Práctica Notable – Ciudad de Nueva York, EE. UU.
Programa de Libertad Vigilada
Centro para la Innovación de los Tribunales (Center for Court Innovation)
En los últimos años, las diversas comunidades de Estados Unidos han empezado a enfrentarse a un gran problema social: medio millón (1) de personas se encuentran en prisión preventiva, en prisiones locales distribuidas por todo el país. Por lo general, se trata de personas a las que se ha acusado de cometer un delito y a las que no se ha procesado: simplemente están a la espera de ir a juicio.
Para muchos, la razón de su encarcelación es que un juez ha fijado una suma de fianza, que el acusado de un caso penal debe pagar como garantía de su libertad mientras su caso está pendiente, [que no se puede pagar].
En la teoría, la fianza es un motivo para la persona acusada comparecer ante el tribunal y evitar nuevas detenciones. En la práctica, en cambio, significa que únicamente los acusados que pueden pagar fianza podrán conseguir la libertad previa al juicio. El resto, las personas faltas de los recursos suficientes, permanecerán en prisión.
El proceso es injusto y empeora las desigualdades raciales en todo el sistema de justicia penal. Además, redunda en daños a largo plazo: las personas que permanecen en prisión antes de juicio son separadas de sus familias, empleos y apoyos comunitarios.
Entre otros hallazgos, la investigación (2) ha demostrado que un período de prisión preventiva, por breve que sea, incrementa las probabilidades de que una persona delinca de nuevo en el futuro.
Los estadounidenses, cualesquiera que sean sus convicciones políticas, han acabado reconociendo la necesidad acuciante de un sistema más eficaz, justo y equitativo.
La pregunta es: ¿qué podría sustituirlo? ¿cómo puede el interés público de una administración judicial eficiente equilibrarse con la necesidad de brindar a cada individuo la oportunidad de permanecer en libertad mientras su caso está pendiente?
Un número creciente de ciudades y estados de Estados Unidos responden a la pregunta modificando sus leyes para separarse de la fijación de fianza y, en cambio, considerar el riesgo de que alguien no comparezca ante el tribunal o vuelva a ser detenido. Entonces, la decisión se toma considerando dicha información.
En los últimos años, la ciudad de Nueva York ha liderado la reducción de la prisión preventiva. Históricamente, los jueces de la ciudad han excarcelado a la mayoría de las personas acusadas sin requerir fianza u otras condiciones.
Se trata de una excarcelación denominada “excarcelación por reconocimiento propio” o “ROR”. La gran mayoría de personas en situación “ROR” cumplen con sus órdenes de comparecencia ante la justicia.
Basándose en semejante éxito, en 2009, la ciudad de Nueva York inició un nuevo programa piloto que permitiría a personas que en otro caso deberían pagar fianza o permanecer en prisión preventiva estar en libertad con sujeción a condiciones de vigilancia.
Se trata de la libertad vigilada, un programa que requiere que las personas se presenten, en la comunidad, para controles periódicos con gestores de casos. Estos prestan servicios de apoyo y conexiones voluntarias con recursos que abordan los obstáculos para comparecer ante el tribunal.
Durante este período, solo reunían los requisitos para la libertad vigilada las personas a quienes se imputaban delitos leves, lo que se denominan faltas, y solo los delitos más graves sin violencia. (3)
Una vez que las conclusiones iniciales mostraron resultados esperanzadores en Queens (4), Manhattan (5) y Brooklyn (6), entre los cuales la reducción de la prisión preventiva sin que por ello aumentase el riesgo de que se desatendiesen las citaciones judiciales, el programa de libertad vigilada se extendió a los cinco distritos de la ciudad de Nueva York.
La expansión al conjunto de la ciudad tuvo lugar a medida que los esfuerzos locales por reducir la prisión preventiva eran cada vez más urgentes y la libertad vigilada devenía un pilar esencial en el plan gubernamental para cerrar Rikers Island, un complejo penitenciario de Nueva York, conocido por su elevada inseguridad.
Entonces, en 2020, entró en vigor una ley de reforma radical en el Estado de Nueva York, pensada para reducir significativamente la prisión preventiva a escala estatal mediante la restricción drástica de la imposición de la fianza, con la excepción de ciertos casos relacionados con cargos por violencia.
Cuando un juez identifica el riesgo de incomparecencia de un individuo, la ley exige que el tribunal imponga la condición “menos restrictiva” que permita asegurar la comparecencia ante el tribunal, como, por ejemplo, los recordatorios de fecha o la supervisión previa al juicio.
A diferencia de otras jurisdicciones, el Estado de Nueva York prohíbe que se considere la “peligrosidad” o la probabilidad de nueva detención al decidir si la persona acusada queda en libertad a la espera de juicio.
El motivo, en parte, se basa en la consideración de que semejante norma reforzaría las desigualdades raciales con respecto a quién permanecerá en libertad hasta la llegada del juicio.
Puesto que las reformas legislativas de ámbito estatal entraron en vigor en 2020, la ciudad de Nueva York eliminó todas las restricciones para acceder a la libertad vigilada. El resultado fue una gran expansión del programa, financiado parcialmente por la ciudad y gestionado por cuatro proveedores sin ánimo de lucro (7).
En 2021, el programa de libertad vigilada se concedió a más de 12 000 personas en toda la ciudad, lo que representaba un incremento con respecto a los pocos centenares de participantes anuales que había cuando el programa piloto empezó a funcionar hacía diez años.
En la práctica, un juez dispondrá la libertad vigilada si cree que un individuo plantea el riesgo de huida de su jurisdicción. Cada juez tiene a su disposición los resultados de una evaluación del riesgo de “incomparecencia” (8), una herramienta homologada que mide la probabilidad de que alguien atienda las citaciones judiciales.
Esta evaluación se combina con la gravedad del cargo (lo que determina si, según la ley, podría imponerse el pago de una fianza o el ingreso en prisión preventiva) para asignar un individuo a uno de los cinco niveles de supervisión posibles.
Tras la admisión en la libertad vigilada, la supervisión empieza de inmediato y los participantes son asignados a un gestor de casos.
La asignación de trabajadores sociales y gestores de caso procedentes de organizaciones sin ánimo de lucro, para que se ocupen del servicio de supervisión, distingue el programa de Nueva York de otras jurisdicciones, que emplean agentes del orden público en esta función.
Los gestores de casos de la libertad vigilada reciben formación para reconocer las necesidades y poner en contacto a los participantes con los servicios voluntarios de sus comunidades que puedan resolver las necesidades detectadas.
Y los proveedores de la libertad vigilada cuentan con amplias redes de proveedores asociados que están especializados en vivienda, salud mental, consumo de sustancias y empleo. Gracias a estas sólidas redes, el personal del programa puede proporcionar respuestas individualizadas a cada participante del programa a lo largo de su caso.
En las verificaciones, los gestores de casos recuerdan a los participantes del programa la proximidad de las fechas de comparecencia ante el tribunal, los animan a cumplir las resoluciones judiciales y discuten cualquier obstáculo que pueda impedir la asistencia ante el tribunal o a las verificaciones del programa.
Si es necesario, se proporciona a los participantes recursos para que puedan pagar el transporte, y un teléfono para asegurar una comunicación estable. Para muchos, estos puntos de contacto regulares son fundamentales.
Otro elemento clave del programa es la comunicación regular entre el personal del programa y el tribunal. Utilizando un formulario de cumplimiento estándar, el personal informa al juez, a la fiscalía y al abogado de la defensa, antes de cada fecha de comparecencia judicial, sobre si el participante ha acudido a todas las verificaciones y si cumple con todos los requisitos del programa.
El incumplimiento, así como las nuevas detenciones se comunican al tribunal y entonces el juez decide la respuesta adecuada. El programa también aplica una política de “respuesta escalonada”, por la que los requisitos de la supervisión
pueden incrementarse o reducirse a fin de fomentar el cumplimiento por parte del participante y premiar los progresos que éste pueda hacer.
En el período de 2016 a 2021, ingresaron en el programa de libertad vigilada más de 35 000 participantes. Y la cifra sigue aumentando.
Solo en Brooklyn, la cifra de ingresos ha crecido en casi el 300% en los últimos cinco años. Cada uno de los ingresos en el programa afecta a una persona que, en otro caso, debería haber permanecido en prisión preventiva.
Las reformas legales recientemente acontecidas en Nueva York han implicado un cambio también para las acusaciones más graves. En 2020, casi una cuarta parte de todos los nuevos participantes de la libertad vigilada estaban acusados de un delito violento grave9 (un 3% más con respecto a años anteriores, en que la mayoría de estos casos no se admitían).
La gravedad creciente de los casos, unida a la cifra creciente de participantes del programa, sugiere claramente la confianza del sistema judicial en la libertad vigilada como opción de libertad previa al juicio.
Además, en la práctica, la libertad vigilada sirve como alternativa auténtica a la detención preventiva.
Probablemente, ello obedezca a que la libertad vigilada logra que las personas que participan en ella atiendan las citaciones judiciales. Ello se une a la comprobación de otros hechos esperanzadores:
- El 87% de los participantes que han cumplido desde 2016, nunca se saltaron una sola cita judicial10 mientras estuvieron en el programa;
- Una evaluación independiente reciente (11) concluyó que la libertad vigilada reducía tanto la fianza como la prisión preventiva resultante, sin influir para nada en la incomparecencia a las citaciones judiciales o en la reincidencia;
- El 87% de los participantes no eran detenidos12 con un nuevo cargo grave mientras estuvieron en libertad vigilada durante el período de 2016 a 2020. (Considerando el tiempo, otro análisis13 concluyó que, en un mes determinado, solo alrededor del 1% de las personas en libertad vigilada habían sido detenidas de nuevo por un delito violento y que, de media, el 93% no fueron arrestados de nuevo del todo);
- Los datos relativos a cumplimiento para el período de 2020 a 2021 muestran que los participantes del programa asistieron a cerca del 98% de las verificaciones requeridas (14).
Tales resultados son clave, especialmente dada la investigación (15) que documenta que la alternativa, la prisión preventiva, en el largo plazo incrementa las tasas de reincidencia.
Con la pandemia de COVID-19 hubo alteraciones generalizadas en el sistema judicial. La libertad vigilada se adaptó rápidamente y aplicó prácticas como las televerificaciones con los gestores de casos, y se facilitaron teléfonos cuando fue necesario. Incluso durante este período, el programa logró mantener contactos regulares con los participantes.
Cuando los tribunales han vuelto a la presencialidad, la libertad vigilada emerge como un programa demostrado que ha ido a más.
Los retos que aguardan a los proveedores de la libertad vigilada y a las partes interesadas del programa contribuirán a reforzar los servicios de este y a cubrir brechas.
Por ejemplo, crece la preocupación general acerca de la delincuencia en la ciudad de Nueva York. Los proveedores de la libertad vigilada han trabajado colectivamente para identificar de qué modo el programa puede reaccionar ante las preocupaciones de seguridad pública sin alterar el propósito y la integridad del modelo.
Entre las posibles respuestas se encuentran los esfuerzos por ofrecer un apoyo voluntario reforzado ante las imputaciones más graves que impliquen el uso de arma de fuego, y la reincorporación más rápida del participante cuando se le vuelva a detener.
Otras iniciativas incluyen la aportación de espacios de programa adicionales en barrios donde estos sean insuficientes y ampliar las alianzas con los proveedores de servicios basados en la comunidad para servir mejor al amplio espectro de individuos con casos penales en los tribunales de la ciudad de Nueva
York.
A medida que crezca, la libertad vigilada continuará brindando oportunidades a miles de personas cada día, para que puedan continuar viviendo con sus familias, acudiendo a su puesto de trabajo y recurriendo al apoyo de sus comunidades mientras esperan la resolución de su causa penal.
Transcurridos ya más de 10 años desde que se instauró, la libertad vigilada ha devenido un modelo como forma eficaz para reducir la prisión preventiva, que está en línea con los objetivos de seguridad pública y que ayuda a asegurar que se atenderán las citas ante los tribunales.
Al mismo tiempo se proporciona a cada persona acusada de un delito la oportunidad justa de permanecer fuera de la prisión.
Referencias
(1) Bureau of Justice Statistics, U.S. Department of Justice (2021). Jail Inmates in 2020 – Statistical Tables.
(2) Lowenkamp, C.; VanNostrand, M, & Holsinger, A, (2013). The Hidden Costs of Pretrial Detention.
(3) En 2018, el programa de libertad vigilada lanzó una prueba piloto para adultos jóvenes a quienes se imputaban delitos graves violentos o que se consideraban de riesgo elevado de nueva detención por delito grave; las tasas elevadas de comparecencia ante el tribunal conseguidas en esta prueba piloto establecieron la base para ampliar el programa a una población con mayor diversidad de cargos imputados.
(4) Solomon, F. (2013). CJA’s Queens County Supervised Release Program: Impact on Court Processing and Outcomes.
(5) Solomon, F. (2018). Brief No. 42: Reducing Unnecessary Pretrial Detention: CJA’s Manhattan Supervised Release Program.
(6) Hahn, J. (2016). An Experiment in Bail Reform: Examining the Impact of the Brooklyn Supervised Release Program.
(7) El Centro para la Innovación de los Tribunales (Center for Court Innovation) se ocupa actualmente de la libertad vigilada en Brooklyn y Staten Island; Fortune Society, en el Bronx; NYC Criminal Justice Agency, en Queens; y Center for Alternative Sentencing and Employment Services (CASES), en Manhattan.
(8) https://www.nycja.org/release-assessment
(9) Supervised Release Program Results, Five Years In (2021).
(10) NYC Criminal Justice (2020). Supervised Release Annual Scorecard 2020.
(11) Process and Impact Evaluation of New York City’s Pretrial Supervised Release Program.
(12) NYC Criminal Justice (2020). Supervised Release Annual Scorecard 2020.
(13) Supervised Release Program Results, Five Years In (2021).
(14) NYC Criminal Justice (2021). How many people with open criminal cases are re-arrested?
(15) Process and Impact Evaluation of New York City’s Pretrial Supervised Release Program.
David Hafetz
David Hafetz es director adjunto de Libertad Vigilada en el Centro para la Innovación de los Tribunales (Center for Court), dónde colabora en la dirección del Programa de Libertad Vigilada. Además, ejerció como director fundador de una iniciativa presentada en Manhattan, en 2020, para proporcionar una serie de alternativas a la encarcelación dirigidas a personas a las que se imputaban delitos penales de todos los niveles. Previamente, David fue director ejecutivo de Crime Lab New York. David es licenciado por la Universidad de Princeton y es J.D. por la Universidad de Columbia.
Tia Pooler
Tia Pooler es directora adjunta de Analítica de Datos e Investigación Aplicada en el Centro para la Innovación de los Tribunales. Lleva a cabo y supervisa la gestión y el análisis de datos, la elaboración de informes y la investigación en las iniciativas y proyectos operativos incluido el programa de libertad vigilada. Entre sus recientes proyectos de investigación se encuentra una evaluación de métodos mixtos del tribunal de adultos jóvenes de Brooklyn, y una evaluación del Tribunal de Reingresos de Condicional de Harlem. Es licenciada en Economía por la Universidad de Boston, tiene un máster en Política de Justicia Penal y otro en Métodos de Investigación Social, de la LSE.
