// Entrevista: Nathalie Alvarado
Directora de Seguridad Ciudadana y Justicia del Banco Interamericano de Desarrollo
JT: ¿Cómo es que la seguridad y la justicia se han convertido en un eje fundamental de la intervención del BID? ¿Cómo caracteriza la evolución de la región en estas áreas a lo largo de los años?
NA: A pesar de los crecientes esfuerzos en la lucha contra el crimen y algunas mejoras en ciertas áreas, la verdad es que América Latina y el Caribe (ALC) siguen siendo las regiones más violentas del mundo, con una tasa promedio de homicidios cuatro veces superior a la media mundial. Esta violencia afecta sobre todo a las poblaciones vulnerables. En ALC, el homicidio es la principal causa de mortalidad entre las personas de 15 a 44 años.
Además del impacto en la vida humana, hay un costo significativo para la economía. Nuestro último estudio demostró que el crimen y la violencia le cuestan a la región el 3% de su PIB anual, es decir, alrededor de 261 mil millones de dólares. Esto es equivalente a la totalidad del gasto anual de la región en infraestructuras. Por lo tanto, no es sorprendente que los latinoamericanos consideren la inseguridad como el principal problema que afecta a sus vidas.
En el BID creemos que la delincuencia y la violencia no son solo desafíos de inseguridad, sino que son los principales desafíos en materia de desarrollo. El BID empezó a trabajar en proyectos de seguridad ciudadana a principios de los años noventa. Nuestra primera operación fue con Colombia, donde ayudamos a desarrollar un observatorio de delitos. Durante la última década, el BID ha aumentado la cartera de intervenciones en seguridad ciudadana y justicia, la cual asciende actualmente a 645 millones de dólares y 17 operaciones en 12 países.
Este crecimiento es una respuesta directa a la demanda de los gobiernos de la región. Dicho esto, hay una tremenda heterogeneidad. Por ejemplo, la mayoría de los países centroamericanos tienen tasas de homicidios muy altas, mientras que en el Cono Sur (Argentina, Uruguay y Chile) el problema está más relacionado con los delitos contra la propiedad. No podemos tomar la región como un todo al tratar de encontrar una solución, sino que debemos entender las complejidades locales de la delincuencia.
JT: ¿Qué papel juega el Banco Interamericano de Desarrollo en el avance de la seguridad ciudadana y los sistemas de justicia, incluidos los servicios penitenciarios en América Latina y el Caribe?
NA: Siempre buscamos brindar un mayor apoyo a los países y para ello, hemos diseñado un ámbito de intervención en el que el BID pueda tener el mayor valor añadido. Por ello, apoyamos a la región a través de tres mecanismos: 1) préstamos (2) asistencia técnica 3) generación y divulgación del conocimiento.
Nuestras intervenciones se centran en toda la cadena de justicia penal, desde la prevención de la violencia y la reforma policial, hasta cuestiones de acceso a la justicia y la rehabilitación de prisioneros. Es importante cubrir todos los elementos relacionados con el crimen y la violencia, además de trabajar en el fortalecimiento de las instituciones. Esto empieza con el apoyo a la modernización de las fuerzas policiales. Implica mejorar el reclutamiento, la formación, los mecanismos de compensación y, en algunos casos, avances en patrullaje y gestión estratégica.
Con respecto al sistema judicial, buscamos mejorar la eficiencia en la gestión y la administración de los servicios de justicia penal. Actualmente estamos ayudando a varios países de ALC a digitalizar sus expedientes judiciales, y a la Fiscalía a fortalecer su función de investigación al mejorar sus capacidades técnicas y protocolos en el manejo de pruebas. No es suficiente que los agentes de policía arresten a los delincuentes si no van a ser procesados.
Finalmente, estamos apoyando la rehabilitación de los presos y la reintegración posterior al encarcelamiento. La rehabilitación de los presos no es una prioridad para la mayoría de los gobiernos. Un enfoque común es simplemente construir más prisiones, pero nosotros estamos mucho más centrados en mejorar los programas de rehabilitación dentro de las cárceles.
El crimen y la violencia le cuestan a la región el 3% de su PIB anual, es decir, alrededor de 261 mil millones de dólares. (…) No son solo desafíos de inseguridad, sino que son los principales desafíos en materia de desarrollo.
JT: ¿Cómo aborda el BID la complejidad de las cuestiones de seguridad y justicia en América Latina?
NA: El crimen y la violencia son profundamente complejos y requieren respuestas igualmente de sofisticadas y robustas. Además de trabajar con las instituciones en la cadena de justicia penal, hemos identificado las principales áreas de mejora y los puntos clave en los que priorizamos nuestras acciones:
Falta de datos de calidad para apoyar las políticas basadas en la evidencia: A menudo nos falta una imagen clara de lo que impulsa el crimen y la violencia en la región. Los registros administrativos difieren según el país y, en general, todavía están por escrito. En el caso de las cárceles, por ejemplo, en numerosos países no hay registros fiables de quién está en prisión, por cuanto tiempo, por qué motivo y qué tratamiento recibe, si es que recibe alguno. Esta brecha se debe abordar lo más rápido posible. El BID está poniendo recursos a disposición a través de la cooperación técnica para ayudar a los países a generar mejores datos.
Evaluaciones insuficientes: Queremos avanzar en el conocimiento de lo que funciona y lo que no. Actualmente, gran parte del conocimiento proviene de países desarrollados donde se realizan evaluaciones sobre lo que es efectivo en términos de, por ejemplo, cambios de comportamiento, vigilancia de zonas críticas o rehabilitación de prisioneros. En ALC hemos intentado adaptar los modelos probados en los países desarrollados, pero aún necesitamos pruebas y diagnósticos más sólidos que se apliquen a nuestro contexto. El el BID está impulsando un programa para la generación de conocimiento y evaluaciones.
Coordinación limitada: Hay una visión limitada sobre quién debería hacerse cargo de los problemas de seguridad, un problema que no debe ser resuelto solo por la policía. Hay varios factores que deben abordarse antes de que ocurra un crimen. La prevención es necesaria, pero la coordinación entre los organismos también es primordial. Hemos sido testigos de una gran falta de coordinación entre el sector social y el sector de la seguridad y la justicia. A menudo, las personas trabajan de forma aislada, tratando de resolver un problema que tiene diferentes causas que se superponen, y que podría resolverse de manera colaborativa.
Y, por último, pero no menos importante, está el problema de la dependencia excesiva de los modelos punitivos. Una respuesta común al aumento del crimen en ALC es construir más cárceles o implementar sentencias más severas. A veces, la frustración de no lograr una reducción de los delitos obliga a los gobiernos a adoptar un modelo punitivo reactivo que, en última instancia, puede conducir al colapso y a la crisis de los sistemas judiciales. Por lo tanto, promovemos modelos que también se centran en la prevención, fomentan el uso de alternativas al encarcelamiento, acercan las instituciones a las personas y se centran en el cambio de comportamiento y la rehabilitación.
JT: ¿Podría mencionar un par de proyectos que el BID esté apoyando y que considere especialmente bien encaminados o que ya hayan logrado resultados importantes?
NA: La reforma hondureña es un gran ejemplo. En 2012, cuando Honduras era el país con la tasa de homicidios más alta del mundo, el gobierno nos pidió ayuda. Si bien algunas personas eran escépticas, nosotros éramos optimistas. El BID apoyó una intensa reforma de la Policía Nacional, con cambios en su esquema de reclutamiento, capacitación y compensación. Esto también implicó la renovación del plan de estudios de formación de toda la fuerza policial. Alrededor de 5000 oficiales de policía se han graduado bajo el nuevo plan. El proyecto también mejoró la infraestructura de la Academia de Policía y varias otras instalaciones. Estos esfuerzos han contribuido a una reducción del 50% de la tasa de homicidios en los últimos 5 años.
No hay soluciones rápidas para reducir el crimen y la violencia, sin embargo, Honduras nos da motivos para tener esperanzas. Esto también muestra que el fortalecimiento de las instituciones es el camino a seguir.
Por otro lado, está el caso del sistema penitenciario costarricense. Apoyamos al gobierno en la implementación de un nuevo modelo que combinase educación, formación técnica y apoyo psicosocial. Esto implicó la creación de tres Unidades de Atención Integral: nuevos centros que albergan alrededor de 1600 reclusos que cumplen los últimos seis meses de condena. Estas Unidades cumplen con las normas internacionales más exigentes, cuentan con equipos de seguridad modernos y reflejan el principio de normalidad. En estos centros también hay programas de capacitación para la rehabilitación y el reingreso exitoso de los reclusos. Este modelo se ha convertido en un punto de referencia para la región y, actualmente, estamos en el proceso de evaluación para determinar su impacto en la reincidencia.
La tecnología puede ser una herramienta muy poderosa para mejorar nuestras respuestas al crimen y la violencia.
JT: ¿Cuál es su opinión sobre la aplicación de tecnologías en los sistemas de seguridad ciudadana y de justicia? ¿Cómo apoya el BID la transformación digital de las jurisdicciones latinoamericanas?
NA: Nuestra última Semana de la Seguridad Ciudadana (celebrada en noviembre de 2018) fue justamente sobre tecnología en el sector de la seguridad y la justicia.
La tecnología puede ser una herramienta muy poderosa para mejorar nuestras respuestas al crimen y la violencia. De hecho, existe una gran cantidad de tecnología avanzada que puede ser eficiente para prevenir y contrarrestar delitos como el big data y la inteligencia artificial. Algunos ejemplos del tipo de trabajo que estamos haciendo con la tecnología en el sector incluyen: un proyecto de big data para la prevención del delito en áreas urbanas en Colombia, el uso de software de predicción de delitos para mejorar las políticas, la digitalización de procesos judiciales e incorporar innovaciones tecnológicas para la rehabilitación de prisioneros.
Pero debemos ser cautos. La parte difícil no es adquirir tecnología per se, el desafío radica en aprovechar la tecnología para mejorar la seguridad de las personas. Hemos identificado cinco factores clave para garantizar el mejor uso de la tecnología en lo que respecta al control y la prevención del delito. Estas son lecciones aprendidas en nuestras experiencias y trabajo en la región. La primera es que tenemos que definir una visión clara, porque, después de todo, la tecnología es solo un medio y debemos saber qué queremos lograr con ella. La segunda es la necesidad de la interoperabilidad y la actitud receptiva; trabajar en silos no es compatible con la tecnología. Si las instituciones no están abiertas y no están dispuestas a compartir datos, el potencial de la tecnología se minimiza. El tercer elemento es la transparencia y la ética. Los algoritmos cada vez más complejos ayudan a las estrategias de patrullaje e incluso a las decisiones judiciales. Esto afecta directamente a la vida de las personas, y creemos que los ciudadanos y los gobiernos deberían saber qué hay detrás de estos algoritmos. El cuarto elemento es la necesidad de capital humano. Una herramienta es tan buena como quien la usa. Los funcionarios públicos necesitan más conocimientos digitales para utilizar mejor las nuevas herramientas tecnológicas. La adquisición de tecnología sin tener un capital humano capaz de utilizarla adecuadamente es un desperdicio de dinero. Y el último elemento sería definir las reglas del juego porque la tecnología ha evolucionado más rápido que las normas.
JT: ¿Cuáles son sus expectativas para el futuro? ¿Es utópico pensar en un sector de justicia y seguridad ciudadana en ALC que sea completamente diferente al actual?
NA: No lo es. Los altos niveles de delincuencia y violencia en nuestra región no son inevitables. De hecho, incluso algunos de los países con más asesinatos de la región han registrado descensos en sus tasas de homicidios en los últimos años (en El Salvador, las tasas de homicidio han disminuido desde 2015 en un 42,9%; en Guatemala, han disminuido en un 42,7% desde 2009; y en Honduras, un 48,7% desde 2011).
Estamos muy centrados en el problema y creo que debemos cambiar el enfoque hacia la búsqueda de soluciones. Generar conocimiento es fundamental; necesitamos saber qué funciona para reducir la violencia.
Si bien algunos creen que la reducción de la delincuencia es un efecto secundario natural del progreso económico, nosotros no hemos visto eso en nuestra región. En la última década, los ciudadanos de ALC se han vuelto más acomodados, más sanos y más educados, pero las tasas de criminalidad siguen siendo altas. No podemos esperar que el crimen disminuya como resultado del progreso económico; debemos tomar medidas conjuntas para reducir la violencia.
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Nathalie Alvarado tiene veinte años de experiencia trabajando en el campo de la seguridad ciudadana y desde el 2012 ha estado supervisando el diseño y la implementación de muchas intervenciones del BID. Ha sido la responsable de definir la estrategia de acción de seguridad ciudadana y justicia y el programa de conocimiento del BID para ALC. Su trabajo en la reforma policial, la seguridad urbana y la prevención de la violencia ha sido ampliamente publicado. Es licenciada en Derecho por la Universidad de Lausana, Suiza, y tiene un máster en Derecho Económico por la Universidad Libre de Bruselas, Bélgica.
