La instrucción de cargos garantiza los derechos humanos y combate el exceso de prisión preventiva en Brasil

Entrevista

Luís Geraldo Lanfredi

Juez Auxiliar de la Presidencia del Consejo Nacional de Justicia y Coordinador del Departamento de Seguimiento e Inspección del Sistema Penitenciario y del Sistema de Ejecución de Medidas Socioeducativas, Brasil

En 2015, el Consejo Nacional de Justicia (CNJ), a través de su Departamento de Seguimiento y Fiscalización del Sistema Penitenciario y del Sistema de Ejecución de Medidas Socioeducativas (DMF/CNJ), coordinó la implementación nacional de instrucción de cargos en asociación con tribunales locales. El instituto garantiza llevar a las personas detenidas ante la autoridad judicial en 24 horas – o en el menor tiempo posible en casos excepcionales -, buscando la aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969) internalizado en Brasil con el Decreto 678/1992.

Con funcionamiento reglamentado por el CNJ a finales de 2015, la instrucción de cargos tiene como objetivo evaluar la legalidad de la detención y la posible posibilidad de que la persona responda al proceso en libertad, en los casos previstos por la ley, con o sin la aplicación de medidas cautelares. Además, la instrucción de cargos es el momento en el que la autoridad judicial puede verificar si hubo tortura o malos tratos durante la detención, para lo cual, por cierto, la celebración de audiencias presenciales es de fundamental importancia.

La calificación, consolidación y ampliación de las instrucciones de cargos, incluyendo el fortalecimiento de la actuación del Estado en materia de asistencia social y alternativas penales, siguen siendo temas prioritarios abordados por el CNJ. Desde 2019, estas políticas se trabajan dentro de una cartera de iniciativas coordinadas por el CNJ, para actuar en el ámbito penal y socioeducativo, en asociación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el apoyo del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, hoy el programa “Haciendo Justicia” (“Fazendo Justiça”). Las acciones de instrucción de cargos también se desarrollan con la ayuda de la oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito.

¿Cuál fue el escenario que motivó la implementación de las instrucciones de cargos y cuáles son los resultados obtenidos, en la práctica, hasta el momento?

LL: En los últimos 30 años, Brasil ha visto un aumento alarmante en el número de personas encarceladas, de 90.000 en 1990 hasta unas 750.000 en la actualidad, con una duplicación de la tasa de encarcelamiento, hoy en día superior a 300 por cada 100.000 habitantes.

En este contexto, uno de los factores que llamó, y aún llama la atención, es la gran proporción de presos provisionales, que alcanzó el nivel de casi el 41% de la población carcelaria total en 2014.

Este porcentaje estaba justificado, en parte, por la baja aplicación de las medidas cautelares previstas en la ley, así como por el creciente número de procesos penales que terminaron por congestionar la capacidad de decisión rápida del Poder Judicial.

El país tenía cientos de miles de personas encarceladas sin condena, muchas de ellas sin ningún contacto con el Poder Judicial hasta entonces, contradiciendo el principio constitucional de presunción de inocencia hasta su condena.”

Y, ciertos estudios señalaron que el 37% de las personas sometidas a prisión preventiva no serían encarceladas posteriormente.

Este escenario contradecía otras dos importantes disposiciones constitucionales: la que establece que la privación de libertad ilegal será atenuada de inmediato por la autoridad judicial, y la que establece que nadie permanecerá preso cuando la ley disponga la libertad provisional, con o sin fianza. (respectivamente, incisos LXV y LXVI del artículo 5 de la Constitución Federal de 1988).

Además, 20 años después de adoptar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el país no había concretado el derecho de toda persona a ser presentada rápidamente ante un juez para que éste valore las condiciones de prisión y la necesidad, o no, de su mantenimiento. Finalmente, en 2015, el Supremo Tribunal Federal dictaminó que las cárceles brasileñas representaban un estado de cosas inconstitucional, similar a lo que había ocurrido anteriormente en Colombia.

La decisión estuvo motivada, en gran parte, por las pésimas condiciones de cumplimiento de la pena, en un escenario de hacinamiento superior al 160%.

Esta suma de factores exigía una respuesta coordinada a nivel nacional para calificar el control de la puerta de entrada al sistema penitenciario, y así surgió la instrucción de cargos.

Además de permitir el contacto rápido del detenido con la autoridad judicial, este procedimiento empezó a proporcionar más elementos a los jueces, con la participación de la defensa y el Ministerio Público, para analizar el contexto de cada detención, deliberando cuándo era necesaria o no la prisión preventiva.

Asimismo, la instrucción de cargos también permite al juez verificar cualquier indicio de tortura en el momento de la detención, lo que conduce, en este caso, a la adopción de las medidas pertinentes. Anteriormente, este análisis se hacía a través de documentos. La propuesta se implementó rápidamente en todas las capitales y, en siete años, se realizaron un millón de instrucciones de cargos.

Cabe destacar que, durante la cúspide de la pandemia de la Covid-19, las audiencias fueron suspendidas, en gran parte, por el riesgo epidemiológico, dando lugar al control de la detención en el acto a través del análisis documental de los autos, fotos e informes periciales respectivos.

Lanzamiento del Proyecto sobre la Instrucción de Cargos en el Tribunal de Justicia de São Paulo. Febrero de 2015. Foto: Antônio Carreta/TJSP © Consejo Nacional de Justicia, Brasil

Desde 2014 hemos visto un descenso significativo en el porcentaje de presos preventivos, actualmente en el 27,24% del total, una reducción de casi un 13% respecto a 2014.

Hubo una reducción en la tasa de conversión en prisiones preventivas en diferentes estados de la federación: hoy está en 59.8% en el promedio nacional, aliviando el hacinamiento carcelario y evitando el gasto público, en la creación o mantenimiento de nuevas vacantes del orden, de más de 20 mil millones de reales brasileños.
Hubo también un aumento en las referencias para la protección social, por ejemplo (entre 2019 y 2020 este número creció un 17%), y la calificación de flujos y procedimientos en relación con las alternativas penales.

Esto ocurrió especialmente después del inicio de la alianza con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el apoyo del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, en 2019, hoy en día materializado en el programa “Haciendo Justicia”.

También se instalaron Servicios para la Persona Detenida (APEC) [1] en veintiuna capitales, en los que equipos multidisciplinarios trabajan antes y después de las instrucciones de cargos para evaluar la respuesta del Poder Judicial, en conjunto con otras políticas y actores institucionales. Todas estas acciones se realizan con el apoyo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. 

Las instrucciones de cargos plantean interrogantes esenciales de fondo para reflexionar acerca del encarcelamiento en el país.”

Audiencia de instrucción de cargos celebrada en el Tribunal de Justicia del Distrito Federal.

 JT: Con las audiencias de custodia, el CNJ también pretendía combatir una “Cultura del encarcelamiento”.

¿Qué es esta cultura y cómo el CNJ promueve y apoya el cambio de mentalidad que el país necesita a este nivel?

LL: Es importante destacar que la instrucción de cargos no es una herramienta de incidencia directa para reducir el encarcelamiento. Son los magistrados, dotados de su independencia funcional y en el caso concreto, quienes siguen decidiendo conforme a la disposición legal.

Sin embargo, al traer una mayor atención a la puerta de entrada al sistema penitenciario, además de evidenciar el aumento significativo en el número de arrestos en los últimos años, las instrucciones de cargos plantean, sin duda, interrogantes esenciales de fondo para reflexionar acerca del encarcelamiento en el país.

El Estado y la sociedad prestaron más atención a cómo y a quién se detiene, especialmente en el caso de las detenciones en flagrancia, que son la gran mayoría de los casos de detención.

Además, sabemos que hoy em día, la razón principal de encarcelamiento en el país son los delitos contra la propiedad y el narcotráfico, y que estos delitos encarcelan a clases sociales específicas, en su mayoría hombres jóvenes, negros, de escasos recursos económicos y bajo nivel educativo.

Este análisis más sistémico del contexto de las detenciones en flagrancia es imperativo, porque la prisión multiplica los efectos nocivos en el ámbito social y económico para la vida de estas personas, sus familias y, por qué no decirlo, la propia sociedad.

Actualmente, sólo el mantenimiento del sistema penitenciario brasileño cuesta 14,7 mil millones de reales brasileños anuales a las arcas públicas, sin contar el número de personas que quedan al margen de la fuerza productiva del país. Otro aspecto que quedó en evidencia con las instrucciones de cargos es el refuerzo de un mensaje de intolerancia a la tortura y malos tratos practicados por las fuerzas del Estado en las detenciones.

Queda todavía un largo camino por recorrer para calificar las formas de notificación e investigación de estos casos: son 45 000 denunciados desde 2015, alcanzando cerca del 6,5% del total de procedimientos realizados –, pero el asunto está definitivamente en la agenda.

Uno de los mayores desafíos es neutralizar la narrativa errónea de que la instrucción de cargos existe para liberar a las personas y aumentar la impunidad.”

Como responsable de la implementación de las instrucciones de cargos, ¿cuáles fueron/son los mayores desafíos en la aplicación de este mecanismo?

LL: Uno de los mayores desafíos es neutralizar la narrativa errónea de que la instrucción de cargos existe para liberar a las personas y aumentar la impunidad.

En primer lugar, este procedimiento judicial no alteró la legislación penal. Por el contrario: existe para reforzar la aplicación de la ley penal y de la Constitución en el caso concreto, en el momento de la detención, ya que el abuso de autoridad es también un delito previsto en el ordenamiento brasileño.

Además, no se trata de impunidad si las personas en libertad provisional o bajo alguna medida cautelar continúan respondiendo al proceso. Sin embargo, es posible entender el clamor social por más detenciones, ya que la mayoría de los delitos en el país, especialmente los más atroces, no se esclarecen.

Hay estudios que señalan, por ejemplo, que en Brasil se resuelven menos del 50% de los homicidios y la gran mayoría solo cuando ha habido una detención en flagrancia. Esto evidencia la necesidad de perfeccionar la investigación criminal.

Para una sociedad acostumbrada a entender el encarcelamiento como la principal respuesta a la inseguridad y al miedo, mantener alguna prisión provisional parece un atajo apropiado, aunque no reflexione sobre quiénes son estas personas que ingresan en prisión, por qué delitos y, sobre todo, cómo saldrán de allí después.

Sin embargo, cuando explicamos la instrucción de cargos en su verdadero sentido: permitir que la persona arrestada tenga contacto con un juez en el menor tiempo posible, pocos están en desacuerdo con que esto debería ser un derecho para todos.

Incluso por razones de seguridad pública, para evitar que determinadas personas, que en realidad no deberían de ingresar al sistema penitenciario, permanezcan más tiempo en él. Además, como cualquier iniciativa nacional en un país del tamaño de Brasil e involucrando diferentes instituciones, hubo desafíos con la implementación. Y todavía hay desafíos para internalizar y estandarizar los procedimientos para llegar a una respuesta única, como lo prevé la Resolución CNJ 213/2015.

Por ejemplo, con el fin de la excepcionalidad de la pandemia, estamos reforzando la importancia de retomar la audiencia presencial en lugar de la videoconferencia. El CNJ siempre dialoga con tribunales y magistrados para traer parámetros capaces de apoyarlos en su trabajo cotidiano.

Encuentro nacional de consultores especializados en audiencias de instrucciones de cargos, con la participación del CNJ, de UNODC y de PNUD. Enero de 2020. Foto: Luiz Silveira/Agência CNJ © Consejo Nacional de Justicia, Brasil

 JT: En los últimos años se ha invertido considerablemente en el impulso de “la política de alternativas penales con los estados de la federación, que incluye la implementación y fortalecimiento de los Centros Integrados de Alternativas Penales (CIAP). Estos son una de las apuestas del Consejo Nacional de Justicia”. [2]

¿Cómo ha evolucionado el sistema de alternativas penales en Brasil y con qué resultados? ¿Y qué trabajo queda todavía por hacer con miras a los principales objetivos de la política de alternativas penales, incluida la reducción de la encarcelación en Brasil?

LL: Las alternativas penales han ido ganando terreno desde la década de los 90, parecido a lo que sucedió en otros países después de que Naciones Unidas emitiera las Reglas de Tokio. Hubo aportes en el campo teórico y en el normativo, especialmente a partir de la ley que creó los juzgados penales especiales en 1995.

Las alternativas penales también son un área de interés y de práctica en las políticas públicas, pero aún de manera difusa y poco estructurada en el país. Esta situación persiste hasta el día de hoy, ya que no contamos, por ejemplo, con cifras actualizadas de personas que cumplen condenas alternativas.

En la década de 2010, el fortalecimiento de una política nacional sobre alternativas penales pasó a ser discutido y financiado por el Ejecutivo Federal, mientras que el CNJ consolidó la discusión en el campo de la justicia restaurativa.

De hecho, hubo un aumento en la aplicación de penas alternativas a lo largo de esa ruta, pero las evidencias apuntan a que este fenómeno no reduce la población carcelaria, que sólo ha aumentado en la última década.

En 2019, además de aprobar la normativa que definió la política institucional del Poder Judicial para promover la aplicación de alternativas penales con enfoque restaurativo, el CNJ empezó a trabajar en el tema como uno de los ejes estructurantes de la alianza con la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, conectando, por ejemplo, las alternativas penales con el fortalecimiento de la instrucción de cargos y la herramienta de seguimiento electrónico.

Además de incentivar la operación y calificación de juzgados especializados en alternativas penales, el CNJ trabaja a través del programa “Haciendo Justicia” para promover la creación de Centros Integrados de Alternativas Penales: cinco ya fueron implementados a través de la facilitación de convenios con el Ejecutivo Federal y está prevista la apertura de otros seis.

Pensamos que la colaboración entre el Poder Judicial y el Ejecutivo es fundamental para resultados estructurados en las alternativas al encarcelamiento, constituyendo un verdadero Sistema Nacional de Alternativas Penales.”

Entre los desafíos que persisten está la necesidad de invertir en la implementación de Centros Integrados y juzgados y en la calificación de recursos humanos y estrategias para una mayor institucionalización y estructuración de la política. Esto incluye la promoción de normas estatales y alineamientos para una mayor uniformidad de funcionamiento. Otro desafío, que en realidad deriva del primero, es asegurar una mayor aplicación de alternativas que responsabilicen a las personas, más allá de la prisión como respuesta única.

Nuestra expectativa es que esta nueva cultura se vaya fortaleciendo paulatinamente, a medida que se estructure la política en el país. Este es el ambiente que fomentamos, por ejemplo, en iniciativas como el Foro Nacional de Alternativas Penales, en el cual, el año pasado, reunimos a más de mil participantes en su 3ª edición.

El programa “Começar de Novo”, del CNJ, tiene como objetivo promover el empleo y la formación profesional para presos y egresados del sistema penitenciario. Foto: Luiz Silveira/Agencia CNJ © Consejo Nacional de Justicia, Brasil

 JT: El CNJ ha venido trabajando con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para definir e implementar políticas y medidas que respondan a los problemas estructurales del sistema penitenciario y socioeducativo del país.

¿Qué tipo de iniciativas ha apoyado la cooperación internacional y cuál es su importancia para el panorama de la justicia penal en Brasil?

LL: En marcha desde 2019, la alianza entre el CNJ, el PNUD Brasil y el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública aborda múltiples desafíos en el campo de la privación de libertad, ya que los trastornos que afectan los ciclos delictivo y socioeducativo son estructurales y están interconectados.

Para garantizar la coherencia y coordinación entre propósitos, se consideraron acciones estructuradas y actividades transversales que incluyen la creación o mejora de sistemas tecnológicos y registros. Actualmente, hay 28 acciones simultáneas en curso. El programa pasa por diversas fases y está en constante evolución.

La participación del PNUD y otros socios internacionales ha resultado fundamental para que este proyecto despegue y sea una realidad en todo el país. Los equipos técnicos apoyan al CNJ y a los tribunales en la construcción de flujos, herramientas y servicios, además de facilitar el contacto con otros actores institucionales relevantes.

Contamos con un plan nacional bien definido que se despliega en planes estatales, adaptados a cada estado de la Federación. Y apoyamos a los profesionales en estas localidades para contribuir con respuestas excelentes.

Esta fue una forma inédita del CNJ de trabajar con los tribunales para inducir políticas judiciales en el campo penal y socioeducativo. El éxito de este formato de trabajo nos ha inspirado a ampliar alianzas en este mismo formato.”

Junto con el PNUD y otros socios, el CNJ impulsa el Programa Justicia 4.0 que tiene como objetivo impulsar la transformación digital en el sector justicia. Foto: Rómulo Serpa/Ag.CNJ © Consejo Nacional de Justicia, Brasil

¿Qué otros proyectos y resultados de la intervención del CNJ en el progreso de la justicia penal brasileña destacaría? Y, ¿cuáles son los próximos desafíos?

LL: Teniendo en cuenta que el CNJ es un organismo relativamente nuevo que fue creado en 2005, mientras que la ley que creó el DMF data de 2009, hoy trabajamos para fortalecer proyectos e intervenciones que han demostrado ser relevantes durante esta trayectoria.

Por ejemplo, desde 2008 la atención a los liberados es objeto de acción del CNJ, con el programa “Empezar de nuevo” (“Começar de Novo”), que conectaba a ese público con oportunidades en el mercado laboral. Hoy, esa actuación se potencia por medio de las Oficinas Sociales, una metodología creada por el CNJ en 2016, que consiste en espacios gestionados por el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, para asistencia multiservicio, con 36 unidades concertadas en 22 estados brasileños.

Además de los proyectos, el CNJ tiene un rol regulatorio fundamental, que ha contribuido en gran medida a institucionalizar y estandarizar prácticas. Podemos citar, como ejemplo, la reciente aprobación de una resolución sobre monitoreo electrónico, que, después de un largo debate con distintos actores del sistema de justicia, dio como resultado la conceptualización y organización del tratamiento judicial en este campo.

En el ámbito socioeducativo, la normativa aprobada por el CNJ en 2021 impulsó la aplicabilidad de la sentencia del Tribunal Supremo Federal de 2020, que prohibió el hacinamiento en unidades socioeducativas (Habeas Corpus colectivo núm. 143 988, de la Relatoría del ministro Edson Fachin). Incluso con tantas acciones en curso, entendemos que las múltiples necesidades de fortalecer una cultura basada en la garantía de derechos pueden originar nuevas oportunidades de incidencia.

Desde 2021, por ejemplo, la Unidad de Seguimiento y Supervisión de Decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del CNJ, que también trabaja con el DMF, ha prestado especial atención al seguimiento de la situación de las cárceles que han sido objeto de medidas emitidas por la Corte (decisiones vinculantes en el ámbito de la tutela de emergencia). Hablo del Complejo Penitenciario de Curado, en Pernambuco; Complejo Penitenciario de Pedrinhas, en Maranhão; Instituto Penal Plácido de Sá Carvalho, en Río de Janeiro; y el Centro de Menores en Espírito Santo.

También en 2021, a partir de un escenario de movilización institucional y creciente debate público, el CNJ empezó a trabajar en el tema del reconocimiento de personas en el ámbito delictivo por medio del, por ejemplo, uso indiscriminado de álbumes fotográficos de sospechosos. Esta práctica se venía consolidando sin un debate más profundo, e interfería en la buena marcha de las respuestas del Estado en el campo penal, con especiales consecuencias para la población negra. Esta es la más afectada en los reconocimientos por error, generando al mismo tiempo detenciones absurdas de inocentes e impunidad para los verdaderos responsables.

En resumen, esperamos seguir trabajando en diferentes frentes de acción que, de manera complementaria, cualifiquen la respuesta del Poder Judicial a los avances necesarios en el campo de la privación de libertad en todo Brasil.

Referencias:

[1] APEC es el acrónimo de “Serviço de Atendimento à Pessoa Custodiada”. Este servicio cuenta con equipos multidisciplinarios, en particular trabajadores sociales y psicólogos, para asistir a la persona privada de libertad. Es una iniciativa del Programa «Fazendo Justiça», un conjunto de iniciativas para abordar desafíos estructurales relacionados con la privación de libertad en Brasil.

[2] Tôrres, I. (2020). CNJ atua para fortalecer Centrais de Alternativas Penais. Agência CNJ de Notícias. www.cnj.jus.br/cnj-atua-para-fortalecer-centrais-de-alternativas-penais

Luís Geraldo Lanfredi

Juez Auxiliar de la Presidencia del Consejo Nacional de Justicia y Coordinador del Departamento de Seguimiento e Inspección del Sistema Penitenciario y del Sistema de Ejecución de Medidas Socioeducativas, Brasil

Luís Lanfredi fue uno de los jueces que actuó para la implementación de las instrucciones de cargos en Brasil, como asistente de la Presidencia del Consejo Nacional de Justicia. Coordina el Departamento de Seguimiento e Inspección del Sistema Penitenciario y del Sistema de Ejecución de Medidas Socioeducativas. Esta es una unidad del CNJ responsable de apoyar al Consejo en materia penal, socioeducativa y penitenciaria y, desde 2019, de seguimiento del Programa “Haciendo Justicia”. El entrevistado es Juez del Tribunal de Justicia de São Paulo y fue vicepresidente del Consejo Nacional de Política Criminal y Penitenciaria, del Ministerio de Justicia, en 2013-2014.

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