Dr Joao Goulao Portugal

La despenalización de las drogas en Portugal y su impacto en el sistema de justicia penal

// Entrevista: Joao Goulão, MD

Director General de SICAD (Servicio Portugués para los Comportamientos Adictivos y Dependencia)

Contexto:

En julio de 2001 entró en vigor en Portugal la ley que despenalizó el consumo de drogas; Tal ley formó parte de un conjunto de políticas que daban a los sectores de la Salud y el Social la centralidad en lo que respecta al acercamiento a los usuarios de drogas, en detrimento del área de la Justicia.
La despenalización del consumo no presupone la legalización, ya que las drogas han continuado y siguen siendo consideradas ilícitas en Portugal. Según el marco legal, la adquisición y posesión de drogas siguen estando prohibidas y no están permitidas, pero existen alternativas a la pena. Sin embargo, ha habido un cambio profundo de paradigma, ya que los consumidores ya no están sujetos a procesos penales; El uso de drogas ya no es castigable con la prisión.
La singularidad del enfoque de Portugal se basó en la creación de una institución específica fuera del sistema de justicia penal – las Comisiones para la Disuasión del Abuso de Drogas (CDT) – que proporciona apoyo a los usuarios, mientras que la mayoría de los países que deciden despenalizar el uso personal se limitan a reducir o a eliminar el castigo.
El Dr. João Goulão (MD) ha sido el rostro más visible en la implementación de estas políticas, teniendo responsabilidades en el área, concretamente como Coordinador Nacional para los Problemas de Drogas y Drogodependencias, desde el 2005.


JT: Antes del 2001, en Portugal, cualquier persona que fuera identificada por las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley, ya sea consumiendo o en posesión de drogas, podría ser detenida y posteriormente condenada a prisión.
Volviendo a esos tiempos, ¿cuál fue el escenario y cuáles fueron los principales objetivos de la despenalización del consumo de drogas, por lo tanto, de esta política que se implementó en Portugal?

JG: De hecho, antes de 2001, antes de la entrada en vigor de la Ley 30/2000, esto era una posibilidad… Toda persona interceptada por las autoridades policiales en el acto de consumir o poseer drogas podría ser detenida y, posteriormente, la pena de prisión era una posibilidad contenida en el Código Penal, que los jueces podrían aplicar. En la práctica había una población carcelaria muy importante relacionada con el consumo de drogas, aunque la mayoría de las condenas también se produjeron por delitos menores, delitos adquisitivos y, cuando se trataba de un mero uso de drogas, la opción preferencial de los jueces descansaba en los mandamientos terapéuticos, por lo tanto, para permitir que el adicto – el usuario de drogas – fuera referido para tratamiento, eximiéndose así mismo a la prisión. Pero aún así, había una híper población en las cárceles relacionada con el consumo y las actividades de pequeño tráfico relacionado con las drogas …

Estábamos viviendo en una situación más o menos catastrófica en ese momento, con una población particularmente grande de adictos a la heroína, las estadísticas apuntaban a alrededor del 1% de la población portuguesa – somos 10 millones y la estimación apunta a unos 100 000 usuarios de heroína, con todas las consecuencias que este uso tuvo en la salud individual y colectiva, y en la pequeña criminalidad …

También estábamos en pleno apogeo de la epidemia del SIDA, los impactos sobre la salud individual y colectiva eran sumamente importantes, la visibilidad pública del fenómeno y el estigma asociado al uso de drogas también, en gran parte debido al estatuto legal que poseía.

En cuanto al objetivo principal… Yo diría que el objetivo principal de la despenalización del consumo de drogas fue – de la parte de los proponentes, entre los que yo fui incluido – el de reducir este estigma, al difundir la idea, en la sociedad portuguesa, que se trataba principalmente de una condición de conducta adictiva, que tendría ventajas al ser abordada desde el punto de vista social y sanitario, en detrimento del enfoque criminal.

Antes de la despenalización, Portugal vivía una situación bastante catastrófica, con un 1% de la población dependiente de la heroína.

JT: En ese momento, la opción de despenalizar el consumo de drogas fue disruptiva en relación con el resto de Europa y del mundo; De hecho fue un camino muy polémico, criticado por algunas facciones políticas e incluso «regañado» por entidades internacionales como la ONU.
¿Estaba seguro de que la despenalización sería el camino correcto? ¿Por qué?

JG: Bueno… No estábamos totalmente seguros de que las cosas iban a estar bien… Obviamente, ni yo ni mis compañeros proponentes podríamos estarlo… Fue, a nuestro modo de ver, un enfoque predominantemente en los campos Social y de la Salud, que indudablemente tendría ventajas sobre el mero acercamiento criminal, el encarcelamiento o la aplicación de penas – aunque alternativas – tales como multas, etc… Tenían muy poco impacto cuando se trataba de cambiar los hábitos de la gente y proporcionó pocas oportunidades para los que pudieron haber estado dispuestos a encontrar otro camino.

La ONU fue un reto… De hecho, nosotros – el Grupo Nacional de Lucha contra las Drogas que fue nombrado en 1998 – de las pocas instrucciones que teníamos del gobierno [no olvidemos que fue un gobierno dirigido por António Guterres y el Ministro responsable era José Sócrates] era que debiéramos mantenernos dentro del espíritu de los tratados y convenciones de los cuales éramos signatarios dentro de las Naciones Unidas y, como es bien sabido, éstos establecen una postura prohibicionista.

Lo que hemos buscado fue ir lo más lejos posible dentro de este paradigma [prohibicionista], y por lo tanto, la propuesta fue para la despenalización, manteniendo la prohibición y posibles sanciones aplicadas en el ámbito del Derecho Administrativo. Por lo tanto, este fue el matiz que encontramos – concretamente aconsejados por el profesor Faria Costa, al que se le pidió una opinión – y que nos aseguró que manteniendo las sanciones administrativas, permaneceríamos dentro del espíritu de los tratados de las Naciones Unidas.

Es curioso… Creo que disfrutamos de una ventana de oportunidad para pasar, diría, pacíficamente, en la sociedad portuguesa, esta propuesta de despenalización. Y esta ventana de oportunidad es, desde mi punto de vista – y ésta es una tesis bastante personal, pero firmemente sostenida – que la propagación de los problemas de drogas en Portugal – que empezó tarde en comparación con los restantes países europeos y después de nuestra revolución democrática – el problema de la droga tuvo, en Portugal, un patrón de difusión que era diferente de la mayoría de los demás países: era transversal a todos los grupos y clases sociales; Los problemas de la droga no eran propiedad de las minorías… ni de las minorías étnicas ni de los guetos, ni de los «más desorganizados»…

Pero algo que pasaba en todas las clases sociales: clase media, clases más ricas… Hubo un tiempo en que prácticamente todas las familias portuguesas tenían problemas en su seno o en su proximidad, muy de cerca, de personas con problemas de drogadicción. Y esto ha favorecido, desde mi punto de vista, de alguna manera, el abordaje de estas cuestiones principalmente como un problema de salud.

JT: ¿Ha tenido dificultades para llevar a cabo este cambio de paradigma, a pesar de este contexto social más favorable y ventana de oportunidad?

JG: En ese momento, después de haber presentado nuestra propuesta al Gobierno, nuestra propuesta de estrategia había sido presentada en 1999 [además, fue aprobada en 1999, pero la cuestión de la despenalización no era competencia del Gobierno y tuvo que ser programada para ser discutida en la Asamblea Nacional]… Mientras tanto, mis colegas y yo hemos hecho un gran esfuerzo para discutir públicamente la propuesta. Por lo tanto, entre la aprobación de la estrategia y la aprobación de la ley de despenalización ante el Parlamento, hemos organizado numerosos y sumamente polémicos debates públicos, en los que el tono general – aunque hubo, por supuesto, algunas voces disidentes – fue muy comprensivo hacia la idea.

Algo diferente fue lo que ocurrió en la Asamblea Nacional, donde los puntos de vista y los discursos completamente diferentes se basaron en bases más ideológicas, con el apoyo a esta perspectiva [la despenalización] a ser asegurada por los partidos más a la izquierda y con la declarada oposición de los partidos más de ideología de derecha.

La oposición estaba fuertemente centrada en la idea de que, por un lado – y una vez más la ONU… – seríamos excluidos y que estaríamos en conflicto con los organismos de las Naciones Unidas; por otro lado, la perspectiva de que Portugal sería un paraíso para el narco turismo… Tendríamos aviones llegando a Lisboa todos los días con los turistas para usar libremente las drogas y nuestros niños empezarían a usar las drogas con el biberón…!

Así que digamos que, obviamente, estos fueron, de alguna manera, los argumentos que nos llevaron a pensar, pero creíamos que tomar el riesgo valía la pena. Estábamos convencidos de que esto [los escenarios negativos] no iban a suceder – como no sucedieron, en la práctica. Afortunadamente hoy, más de 15 años después, podemos mirar hacia atrás y darnos cuenta, de hecho, que ninguna de esas perspectivas oscuras llegó a ocurrir…

JT: ¿Existe todavía algún reto con respecto a la implementación de la política?

JG: En realidad no… Yo diría que esta cuestión, y este nivel en el que estamos, está perfectamente resuelta. Y la forma en que hoy consideramos el mecanismo que se ha creado para la aplicación de esta nueva ley – y por lo tanto el conjunto de comisiones para la disuasión de la drogadicción – por lo tanto, el órgano administrativo que tiene la posibilidad de aplicar sanciones, pero que tiene también la responsabilidad, sobre todo, de identificar las necesidades del ciudadano adicto a las drogas y de vigilarlas de acuerdo con la situación específica con que se enfrentan.

Por lo tanto, nuestra acción se dirige tanto a la persona adicta que requiere atención y tratamiento para su adicción, o al usuario recreativo, pero en el que coexisten ciertos factores de riesgo y sobre los cuales es posible intervenir o intervenir temprano para prevenir que su trayectoria de uso de drogas se vuelva más problemática en el futuro…

Por lo tanto, el gran objetivo de hoy es disuadir e interrumpir el camino que puede conducir a la persona a la adicción y esto se logra a través de la oferta de respuestas en los niveles social y psicológico, interviniendo en áreas de vida de las cuales muchas veces las personas solo se dan cuenta cuando tienen la oportunidad de discutir sus patrones de consumo de drogas con los profesionales. En la práctica, hoy en día, estamos operando como un dispositivo para prevenir todo tipo de adicciones a drogas.

Creo que disfrutamos de una ventana de oportunidad para conseguir pasar la propuesta de despenalización pacíficamente en la sociedad portuguesa... Teníamos un patrón de difusión del problema de la droga que era diferente de la mayoría de los países: era transversal a todos los grupos sociales y clases.

JT: ¿Le parece que los recursos que se utilizaron anteriormente en la aplicación de las medidas de justicia se han reasignado a la prevención y a la salud?

JG: Yo no diría eso… No diría que hubiese un sistema de vasos comunicantes directos, por así decirlo, en el que los recursos asignados a acciones anteriores a la despenalización habían sido reasignados a la Salud…

Creo que los presupuestos disponibles para el área de Justicia, la fuerza policial, etc., han permanecido, razonablemente. Lo que hemos visto es un aumento significativo y una mejora de las condiciones…

Por ejemplo, dentro del sistema carcelario: manteniendo sus recursos y teniendo una población más pequeña, era posible ofrecer mejores condiciones a los internos y mejorar realmente la prestación de atención sanitaria dentro del sistema penitenciario… Pero no diría que han cortado algunos de los recursos y que esta parte ha sido directamente asignada a la Salud.

En el sector salud, poco a poco, hubo creciente y que nos permitió incrementar y solidificar una red de atención que hoy es muy sólida y capaz de satisfacer las necesidades de los ciudadanos.

JT: Aunque Portugal sea considerado un modelo en esta área, por todo el trabajo que ya se ha descrito, no todas las batallas han sido ganadas y hay algunas medidas – como el intercambio de agujas en las cárceles – que no habrán tenido el deseado éxito.
¿Está de acuerdo con esta conclusión? ¿Qué otros aspectos se han quedado cortos con respecto al plan de cambio que originalmente se pretendía implementar?

JG: El intercambio de agujas en las prisiones es una de las medidas que, en la práctica, no funciona, y no funciona porque el modelo que se ha encontrado -que, por cierto, fue laboriosamente negociado entre todos los socio s- [como para los socios involucrados, estoy pensando, por ejemplo, en los carceleros, son socios importantes en esas políticas]…

Han invocado y todavía afirman que el programa de intercambio de agujas en las cárceles representa un riesgo para los propios carceleros, a su seguridad física personal.

Parecen poco sensibles a la idea de que la disminución de jeringuillas potencialmente infectadas reemplazándolas por estériles disminuiría automáticamente la probabilidad de tal riesgo, de que las agujas se pudieran utilizar como armas – de ahí el modelo encontrado para el intercambio de jeringuillas en las cárceles implica la revelación del recluso a los profesionales de la salud penitenciaria y tiene que ser a través de estos servicios de salud que puedan acceder a las agujas nuevas…

Dada esta realidad, en la práctica, [ningún recluso] asume el riesgo; su autoengaño – al menos en su imaginario – podría tener consecuencias a nivel de pequeños privilegios, como salidas precarias, como, por último, cualquier trato especial que puedan tener dentro de la cárcel – y por lo tanto prefieren no referirse a sí mismos como usuarios de drogas inyectables y, naturalmente, siguen teniendo acceso a las agujas por las vías que utilizaban antes y, en muchos casos, compartiendo agujas. Sin embargo, los estudios que llevamos a cabo en las cárceles – en colaboración con la Dirección General de Reinserción y Servicios Penitenciarios – demuestran que el consumo de drogas intravenosas ha ido disminuyendo muy significativamente a lo largo de los años.

JT: ¿Qué papel desempeña el Servicio de Intervención en Comportamientos Adictivos y Dependencias (SICAD) dentro del sistema penitenciario portugués?

JG: El modelo organizativo de las respuestas, en el Ministerio de Salud portugués, dirigido a este tema es, en la actualidad, diferente de lo que era hace unos años.

Teníamos el Instituto de Drogas y Toxicomanías (IDT), que tenía la capacidad de pensar y armonizar las políticas con diversos ministerios y luego implementarlas en el campo de la Salud, directamente en el campo a través de unidades locales de intervención que trabajaban estrechamente con las cárceles.

Hoy en día, el diseño es diferente: SICAD es una Dirección General, sigue teniendo esta capacidad de pensar y definir políticas, pero entonces los actores son externos: en la práctica son las mismas unidades pero ahora dependen de las Administraciones Regionales de Salud.

Y esto, nos guste o no, ha causado cierta entropía en esta operación… Por lo tanto, esta articulación [con los Servicios Penitenciarios] – una vez muy fluida y muy directa – se ha vuelto más mediatizada, tiene más capas; en la práctica significa que algo se perdió con respecto a la agilidad de las respuestas.

Básicamente, el propio SICAD trabaja directamente con los Servicios Penitenciarios en la definición de las pautas de acción e intervención, pero este modelo de organización que tenemos hoy, de alguna manera, dificulta, hasta cierto punto, la estrecha relación y trabajo que solíamos tener. Es por eso que ahora estamos replanteando estas estructuras, dentro de un grupo de trabajo mediado por el Ministro de Salud, para evaluar los pros y contras de este modelo encontrado por el Gobierno anterior.

JT: El marco legal y la práctica de Portugal con respecto a las drogas han sido reconocidos internacionalmente por la comunidad académica, por la prensa y por organizaciones internacionales… Y recientemente también ha estado en la ONU para presentar el resultado de estos años…
¿Este reconocimiento internacional ha significado algún refuerzo a la aplicación de nuevas medidas?

JG: Pues bien, creo que este reconocimiento internacional fue, y básicamente ha sido, un refuerzo positivo para poder continuar en la línea consagrada por esa estrategia de 1999, es decir, un enfoque basado en la Salud y en el Área Social.

En las Naciones Unidas, en este período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, el año pasado, en abril, hubo, por ejemplo, una cifra muy significativa: la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes que fuera muy crítica de la forma que Portugal había hallado – en las primeras etapas de 2001-2002 – llegó unos años más tarde a reconocer que, a pesar de Portugal haber despenalizado el consumo de drogas, los resultados les parecían globalmente positivos – y en 2016, el Presidente de esa entidad hizo una presentación en la que mostró una diapositiva que dice, por ejemplo, que Portugal es un ejemplo de buenas prácticas dentro del espíritu de los tratados de las Naciones Unidas.

Por lo tanto, fue un camino que tardó unos años, pero hoy se reconoce la bondad de nuestra opción, un reconocimiento que también viene de las estructuras de la ONU. Y esto, por supuesto, facilita la vida a muchos otros países que de alguna manera se sintieron inclinados a acompañarnos en este camino, pero que seguían siendo atraídos por los críticos de la ONU …

Ahora, estos países seguramente estarán mucho más cómodos haciéndolo. Y esto nos parece una contribución invaluable que Portugal, después de todo, dio al mundo, abriendo nuevas posibilidades para abordar estas cuestiones.

JT: Sabemos el impacto que la así llamada «guerra contra las drogas» ha tenido en el sistema de justicia penal estadounidense, y en la prensa tenemos historias que nos hablan de violaciones de los derechos fundamentales y del estado de derecho, por ejemplo Las Filipinas…
¿Qué países cree usted que se beneficiarían más de la adopción de este modelo portugués?

JG: Creo que todos ellos podrían beneficiarse de este movimiento y eso, en realidad, ya viene ocurriendo… A nivel europeo, por ejemplo, ha sido notorio – no exactamente y expresamente la despenalización de drogas – sino el enfoque en las áreas de Salud y Social ha ido sucediendo gradualmente… Algunos países también han dado el paso de la descriminalización: la República Checa es uno de los ejemplos, aunque todavía parece no haber un impacto importante en su población carcelaria …

Ahora, lo que creo que es… Hay países que están saltando un poco hacia adelante y yendo a un nuevo paradigma… No más en el paradigma prohibicionista en el que, después de todo, todavía nos movemos nosotros, sino que se están moviendo a un nuevo, que es el paradigma regulador. Y, a la vanguardia de este paradigma están los países, por ejemplo… los países latinoamericanos o algunos países de América Latina, como Uruguay y otros… Son particularmente afectados por la violencia relacionada con el tráfico, la producción y el mercado de la droga. Yo diría que mientras en Europa, por ejemplo, la droga mata porque la gente la usa y hay sobredosis, etc., en América Latina la droga mata principalmente porque las personas se disparan entre sí… Así que son las pandillas, la policía y las pandillas, los agentes corruptos… De todos modos, yo diría que la droga mata mucho más por las balas que por el camino del consumo.

Por otro lado, se trata de un nuevo camino que se está persiguiendo… Algunos Estados de los Estados Unidos están también en esta nueva experiencia regulatoria – creo que deberíamos de monitorear, con mucho cuidado, la evolución de los indicadores en esos países y en estos Estados y ver si, de hecho, como nosotros mismos hemos constituido un laboratorio social – tenemos una experiencia que podemos considerar globalmente exitosa – vamos a ver qué sucede con esas experiencias.

Creo que nuestra gran responsabilidad es ayudar a los países que han quedado rezagados… Filipinas, Indonesia y algunos países de esta parte del mundo, donde todavía hay pena capital por delitos relacionados con las drogas… Para tratar de ayudar a estos países a avanzar, por así decirlo, ya adoptar políticas más respetuosas de los derechos humanos, este es un primer paso… Espero, entonces, que se pueda seguir la vía de la despenalización del consumo, pero, por ahora, cualquier progreso en estos enfoques violentos que todavía existen hacia los usuarios de drogas sería francamente bueno.

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Dr. João Goulão, MD es el Director General de SICAD, el Servicio Portugués para los Comportamientos Adictivos y Dependencias y el principal

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