// Entrevista: Michèle Coninsx
Subsecretaria general de Naciones Unidas, directora de la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo (CTED), Naciones Unidas
JT: ¿Cuáles son las últimas tendencias en la amenaza terrorista mundial? Y, para abordarlas, ¿cuáles son las áreas prioritarias de intervención de la Dirección Ejecutiva?
MC: La amenaza terrorista es mundial, por lo que afecta a casi todos los Estados miembros de las Naciones Unidas.
Con respecto a un tema en particular – el fenómeno de los combatientes terroristas extranjeros, que surgió en 2013-2014 –, nos enfrentamos actualmente a los retos muy específicos que plantean el retorno y la reubicación de los combatientes terroristas extranjeros y sus familiares. Este es un problema de carácter mundial, tiene muchas consecuencias y, sin duda, seguirá siendo motivo de preocupación en un futuro previsible.
También tenemos al EIIL (Da’esh) y Al Qaeda, que siguen activos. Cuando presentamos el octavo informe conexo del secretario general, en febrero de 2019, observamos que, aunque Da’esh había sido derrotado militarmente y había perdido gran parte de su territorio, seguía siendo tanto un riesgo como una amenaza.
El informe señalaba que el EIIL se estaba transformando en una red encubierta, con un mando centralizado, y que estaba haciendo un uso significativo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), incluidas las redes sociales. Además, se le seguían proporcionando los recursos financieros necesarios para llevar a cabo atentados terroristas en gran escala. Hacer uso de las TIC es algo que el EIIL ha hecho a lo largo de los años para inspirar y ayudar a las personas a llevar a cabo ataques.
Hay diferentes grupos terroristas que están activos en regiones específicas y plantean retos particulares. Boko Haram y Al-Shabaab están muy activos en el Sahel y en África oriental, respectivamente. En general, se trata de una amenaza muy compleja y algunos grupos terroristas han establecido vínculos importantes con otros grupos armados, criminales o terroristas.
La situación de seguridad en Burkina Faso se ha deteriorado muy rápidamente en los últimos meses y ahora amenaza con desplazarse hacia el sur. Dado que la amenaza terrorista es de naturaleza global, debemos abordarla a todos los niveles: local, nacional, regional e internacional.
JT: La amenaza terrorista mundial ha evolucionado significativamente en la última década, tanto en escala como en complejidad. El entorno actual del terrorismo se caracteriza, en particular, por un uso cada vez más sofisticado de las TIC, una mayor movilidad de los terroristas, el terrorismo endógeno y las acciones de terroristas que actúan solos o en pequeñas células. (Fuente: Comité de las Naciones Unidas contra el Terrorismo).
¿Cómo ayuda la Dirección Ejecutiva (CTED) a los Estados miembros a prevenir y combatir el terrorismo?
MC: La Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo (CTED, por sus siglas en inglés) trabaja bajo la dirección y orientación normativa del Comité contra el Terrorismo (CTC), que es un órgano subsidiario del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El Comité contra el Terrorismo fue establecido por la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad a raíz de los atentados del 11 de septiembre, que conmocionaron al mundo entero. La CTED trabaja en todas las áreas relacionadas con la paz y la seguridad internacionales.
En diciembre de 2017 el Consejo amplió y reforzó considerablemente su mandato. Tenemos una triple tarea que abarca la evaluación, el análisis y la aportación de conocimientos especializados. Nuestra principal tarea es la evaluación. Realizamos visitas de evaluación a los Estados miembros, en nombre del Comité contra el Terrorismo, para supervisar, facilitar y promover sus esfuerzos por aplicar las resoluciones del Consejo, relativas a la lucha contra el terrorismo.
Como parte de ese proceso de evaluación, hacemos recomendaciones a los países que visitamos con el fin de fortalecer su capacidad para combatir el terrorismo, de conformidad con las resoluciones pertinentes del Consejo y las normas internacionales. Este proceso también ayuda a los Estados a evaluar sus medidas jurídicas, institucionales y prácticas de lucha contra el terrorismo, en relación con las normas internacionales pertinentes y a dar prioridad a sus medidas de seguimiento.
Nuestras evaluaciones también nos brindan la oportunidad de determinar las buenas prácticas que debemos compartir con otros Estados miembros, en cooperación con nuestros asociados en la implementación. Una vez concluida nuestra evaluación, corresponde a los asociados en la implementación –como la Oficina de las Naciones Unidas contra el Terrorismo (OCT) y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) – prestar la asistencia técnica, que necesitan los Estados, para aplicar las recomendaciones.
Analizamos las tendencias y los acontecimientos en la lucha contra el terrorismo, así como las buenas y eficaces prácticas. Este trabajo se basa en parte en los resultados obtenidos en los Estados evaluados, cuyas buenas prácticas deben exportarse a otros países lo antes posible.
También trabajamos a través de nuestra Red Global de Investigación (establecida en 2015), que incluye más de 100 instituciones, centros de investigación y grupos de reflexión, que trabajan con nosotros para crear conciencia sobre los nuevos desarrollos, tendencias y soluciones en el área del terrorismo.
Esta cooperación nos ayuda a comprender cuáles son los principales problemas y tendencias actuales, y también nos ayuda a garantizar que se promuevan y reproduzcan eficazmente las buenas y eficaces prácticas.
Y, como he mencionado, nuestra tercera tarea es proporcionar conocimientos especializados en materia de lucha contra el terrorismo, siempre y cuando sea posible.
juramentada como Subsecretaria General, en noviembre de 2017
JT: El Consejo de Seguridad ha afirmado en repetidas ocasiones la necesidad de que los esfuerzos de lucha contra el terrorismo sean de carácter coordinado y de alcance mundial. Sin embargo, en muchas regiones, la cooperación transnacional en materia de aplicación de la ley parece encontrarse en una fase de desarrollo. Además, aunque los Estados están integrando cada vez más la inteligencia en las operaciones de aplicación de la ley, sigue siendo necesario desarrollar mecanismos eficaces para la transferencia de inteligencia esencial a los organismos de aplicación de la ley.
¿Cuál es el papel de la Dirección Ejecutiva en la promoción y aplicación de una cooperación transfronteriza eficaz y el intercambio de información de inteligencia?
MC: Un diálogo abierto y constructivo, un mayor intercambio de información y una cooperación internacional y regional eficaz son fundamentales para superar la amenaza terrorista mundial.
En su resolución 2322 (2016), el Consejo de Seguridad trata de mejorar la cooperación internacional en materia judicial y de aplicación de la ley a fin de fortalecer la respuesta internacional al terrorismo. En la resolución se asigna al Comité contra el Terrorismo y a su Dirección Ejecutiva un papel central en la determinación de las lagunas y tendencias de la cooperación internacional entre los Estados miembros, la facilitación del desarrollo de capacidades y la colaboración con los principales asociados para promover su aplicación.
Uno de los ámbitos en los que la cooperación transfronteriza reforzada es fundamental es en la recopilación de datos y pruebas digitales para llevar a los terroristas ante la justicia.
El Consejo ha tomado nota del aumento sustancial del volumen de solicitudes de datos digitales. Consciente de las dificultades a las que enfrentan los Estados en sus esfuerzos por obtener pruebas electrónicas de los proveedores de servicios de Internet, la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo participa actualmente en una iniciativa mundial, aplicada juntamente con la UNODC y la Asociación Internacional de Fiscales.
Esta iniciativa está encaminada a fortalecer la capacidad de las autoridades centrales, los fiscales y los investigadores para preservar y obtener pruebas electrónicas en el contexto de las investigaciones transfronterizas de lucha contra el terrorismo.
Un resultado clave del proyecto es la recientemente publicada Practical Guide for Requesting Electronic Evidence Across Borders (Guía práctica para la solicitud de pruebas electrónicas transfronterizas), que se elaboró mediante un proceso de consulta en el que participaron numerosas partes interesadas, incluidas entidades del sector privado, y que se está utilizando para capacitar a funcionarios de todo el mundo.
Los Estados se enfrentan a retos cada vez mayores en sus esfuerzos por evaluar adecuadamente los riesgos y las necesidades de las personas sospechosas o condenadas por delitos de terrorismo (…)
JT: La Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo también trabaja para ayudar a los organismos encargados de hacer cumplir la ley a elaborar contramedidas y estrategias operacionales eficaces.
¿Qué medidas y estrategias recomienda la Dirección Ejecutiva a los Estados con respecto a los terroristas sospechosos y encarcelados (especialmente teniendo en cuenta el riesgo de radicalización y los problemas que se plantean al tratar de asegurar su rehabilitación y reintegración)?
MC: Los Estados miembros de la ONU están cada vez más preocupados por los riesgos potenciales que plantea la radicalización en prisión, en particular en el contexto del retorno o la reubicación de los combatientes terroristas extranjeros que entran en el sistema de justicia penal.
Los Estados se enfrentan a retos cada vez mayores en sus esfuerzos por evaluar adecuadamente los riesgos y las necesidades de las personas sospechosas o condenadas por delitos de terrorismo, apoyando su rehabilitación y reintegración y previniendo una mayor radicalización entre la población penitenciaria general.
Hacer frente a estos problemas, a menudo en el contexto de sistemas penitenciarios sobrepoblados y con recursos insuficientes, plantea nuevas y complejas exigencias a los sistemas penitenciarios nacionales.
Como señaló el Consejo en su resolución 2396 (2017), las cárceles son posibles incubadoras de la radicalización del terrorismo y del reclutamiento de terroristas, pero también pueden servir para rehabilitar y reintegrar a los reclusos, cuando proceda.
La Adición a los principios rectores sobre los combatientes terroristas extranjeros (2018), aprobada por el Comité contra el Terrorismo en diciembre del año pasado, proporciona una orientación útil para los Estados miembros en esas esferas.
Subraya la necesidad de evaluar adecuadamente los riesgos y las necesidades de los reclusos; poner en marcha una serie de programas adecuados en función del género y la edad de los individuos para apoyar su desvinculación, rehabilitación y reintegración; y establecer medidas posteriores a la puesta en libertad.
También se destaca la importancia de involucrar a una amplia variedad de agentes en esos esfuerzos, incluidos los proveedores de servicios locales basados en la comunidad, la sociedad civil y las familias, según proceda.
Destaca que los Estados deben garantizar condiciones de detención humanas y dignas, y establecer mecanismos de supervisión eficaces, teniendo en cuenta, según proceda, las Reglas de Nelson Mandela de las Naciones Unidas.
En julio de 2018, la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo identificó una serie de enfoques adoptados por los Estados para gestionar los riesgos de la radicalización en las cárceles. Y en nuestra reciente Alerta de Tendencias sobre la “Preocupación por los riesgos potenciales que plantea la próxima liberación de los combatientes terroristas extranjeros encarcelados”, destacamos la falta de pruebas sobre la eficacia de las estrategias de rehabilitación y reintegración existentes.
No existe un enfoque único para todos los casos. Es esencial tener en cuenta el contexto local, así como las necesidades y circunstancias particulares de cada persona, incluidas las mujeres y los niños.
En este sentido, quisiera señalar que la Dirección Ejecutiva participa actualmente en un proyecto conjunto de las Naciones Unidas para ayudar a tres Estados a diseñar y aplicar respuestas adaptadas.
La Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo también seguirá trabajando en estas cuestiones con los Estados miembros, otras entidades de las Naciones Unidas, organizaciones internacionales y regionales, la sociedad civil y la comunidad investigadora, para determinar las tendencias y las necesidades de asistencia técnica y mejorar el intercambio de información sobre buenas prácticas.
[Sobre la próxima liberación de los combatientes terroristas extranjeros encarcelados] Destacamos la falta de pruebas sobre la eficacia de las estrategias de rehabilitación y reintegración existentes.
Secretario General sobre “La amenaza que representa el EIIL (Da’esh) para la paz y la seguridad internacionales y el alcance de los esfuerzos de las Naciones Unidas en apoyo de los Estados Miembros para contrarrestar la amenaza” ”(11 de febrero de 2019)
JT: En julio de 2015 el Comité contra el Terrorismo celebró una reunión especial sobre la contención del flujo de combatientes terroristas extranjeros, que dio lugar a un acuerdo sobre un primer conjunto de directrices para los Estados miembros (los “Principios Rectores de Madrid”). En diciembre de 2018 el Comité contra el Terrorismo aprobó la “Adición a los principios rectores sobre los combatientes terroristas extranjeros”.
¿Qué orientación ofrece la Adición con respecto a los sistemas de justicia?
MC: En 2015 se acordó el primer conjunto de 35 Principios Rectores. Entonces, lo necesario era detener el flujo de combatientes hacia las zonas de conflicto. Pero hace unos años nos dimos cuenta de que teníamos un problema inverso: cómo tratar a aquellos provenientes de las zonas de conflicto que regresaban o se reubicaban, con o sin intención terrorista. En la Adición se abordan varias cuestiones relacionadas.
En lo que respecta a los sistemas de justicia, ofrece orientación sobre la actualización de la legislación nacional para hacer frente a los actos preparatorios e incipientes de combatientes terroristas extranjeros; garantiza que se adopten las medidas adecuadas en los casos en los que haya niños involucrados; garantiza que las autoridades competentes sean capaces de manejar la información y las pruebas reunidas mediante técnicas especiales de investigación; trata la recopilación de datos y pruebas digitales y la inteligencia financiera; examina el desarrollo y la aplicación de estrategias y protocolos de enjuiciamiento, rehabilitación y reintegración, incluso para los casos en los que estén implicados niños; aborda el riesgo de radicalización terrorista en las cárceles y garantiza que las cárceles sean lugares de rehabilitación y reintegración; y, por último, refuerza la cooperación internacional para prevenir, investigar y enjuiciar los actos terroristas.
La Adición también proporciona orientación para garantizar que los nuevos instrumentos y estrategias destinados a mejorar la protección de las fronteras y el intercambio de información se utilicen de manera que se proteja y promueva plenamente el estado de derecho y los derechos humanos. Por ejemplo, recomienda que se prevean la supervisión y reparación judicial en los contextos de la API (Información Avanzada de Pasajeros) y el PNR (Registro de Nombre de Pasajeros), la identificación biométrica, y las listas y bases de datos de vigilancia. También recomienda que se establezcan marcos y salvaguardias especiales en las situaciones que afecten a los niños.
JT: La Adición también pretende garantizar que todos los países dispongan de las herramientas adecuadas para identificar la amenaza que representan los combatientes terroristas extranjeros, incluyendo el uso de nuevas técnicas.
¿Cómo aborda las cuestiones relacionadas con la privacidad y la protección de datos? ¿Cómo se protege a los niños?
MC: En la Adición se hace especial hincapié en la protección de los niños y las mujeres. Cuando hablamos de mujeres, tendemos a hablar de ellas como víctimas. Sin embargo, pueden desempeñar otras funciones, ya sea como partidarias, facilitadoras, incitadoras o reclutadoras. También pueden desempeñar un papel como agentes potenciales para la prevención del terrorismo.
En el caso de los niños, la primera preocupación es el desarrollo de medidas de protección individualizadas a largo plazo. Pero esto no excluye el hecho de que los niños también pueden participar en actividades terroristas. La manera en que se maneja este riesgo y se trata con estos niños en cada jurisdicción es un tema muy complejo.
Todas las medidas adoptadas por los Estados para el enjuiciamiento, la repatriación, la rehabilitación y la reintegración de las mujeres y los niños deben ser conformes con el derecho internacional y las normas de derechos humanos, así como con las normas internacionales pertinentes y las resoluciones de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad.
La Adición también aborda la protección de las infraestructuras críticas y de los “blancos fáciles” ante los ataques terroristas. Se trata de una cuestión apremiante, como lo demuestran los recientes ataques de Christchurch y Sri Lanka.
JT: ¿Cuáles son sus expectativas en cuanto a la evolución de la amenaza terrorista a corto y medio plazo?
MC: El problema del retorno y la reubicación de los combatientes terroristas extranjeros no se resolverá a corto plazo, en parte debido a su alcance global. Los combatientes terroristas extranjeros viajaron a las zonas de conflicto desde más de 100 Estados. Por lo tanto, tendremos que seguir muy de cerca esta cuestión. Además, el EIIL y Al Qaeda seguirán estando activos, tal vez en diferentes formas. También seguimos observando cambios en los métodos operacionales utilizados por Boko Haram y Al-Shabaab.
Otra preocupación importante es el uso extensivo de las TIC por parte de los terroristas. Y también hemos alertado recientemente a la comunidad en general sobre el posible uso terrorista de sistemas de aviones no tripulados (o “drones”).
Todos estos desafíos requieren que no solo seamos activos y reaccionemos rápidamente, sino que también seamos proactivos. Debemos tener nuestro radar constantemente encendido, por así decirlo. Se ha logrado mucho y se siguen adoptando muchas medidas. Sin embargo, queda mucho por hacer. No hay lugar para la ingenuidad o la complacencia. Debemos permanecer alerta.
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Michèle Coninsx asumió sus funciones actuales en las Naciones Unidas, a nivel de la Subsecretaría General, en noviembre de 2017. Antes de asumir este cargo, Coninsx fue presidenta de Eurojust – la agencia de la Unión Europea encargada de abordar la cooperación judicial en materia penal – entre 2012 y 2017, donde había ocupado anteriormente el cargo de vicepresidenta durante cinco años. Antes de incorporarse a Eurojust, trabajó como fiscal federal en Bélgica, ocupándose del terrorismo y la delincuencia organizada. Coninsx tiene dos másteres – uno en derecho y otro en criminología – y el título de Miembro Honorario de Derecho y Criminología en la Vrije Universiteit Brussel.
