// Entrevista: Francisca Van Dunem
Ministra de Justicia, Portugal
JT: ¿Cuáles son los principales desafíos que enfrenta el proceso de reforma de la Justicia portuguesa en general y la justicia penal, en particular, y cuáles son las áreas prioritarias de intervención?
FVD: En una perspectiva cronológica, uno de los principales retos a los que tuvimos que hacer frente fue en el ámbito de la justicia económica. Es un área compleja en la que, como consecuencia de la crisis económica que atravesó el país, el litigio asumió una dimensión numérica a la que los tribunales no podían responder adecuadamente. Hemos tenido momentos de gran congestión de los tribunales en los segmentos de las ejecuciones y de las insolvencias.
Cuando inicié el ejercicio de mis funciones, era urgente reducir las pendencias, que según las instancias internacionales eran responsables, en cierta medida, de la debilidad del tejido económico y de que la inversión en el país fuera menos atractiva. Y, de hecho, hemos logrado cambiar esa realidad. Hicimos un trabajo meritorio, una reducción de las pendencias en más de 350 mil procesos. Esto permitió mejorar el tiempo de respuesta de los tribunales.
A nivel de la justicia civil, aunque la cantidad de pendencias ha sido bastante reducida, nos enfrentamos a problemas de una complejidad cada vez mayor asociados a cuestiones de naturaleza económica y financiera. Los enormes procedimientos contenciosos que tenemos, relacionados con las graves dificultades en el sector bancario y que llevaron a la intervención del Estado, son de gran complejidad y requieren una intervención muy técnica en áreas en que los tribunales no tienen competencias técnicas autónomas, dependiendo mucho de asesorías.
En cuanto a la justicia penal, nuestra respuesta es muy buena en los segmentos de la delincuencia pequeña y media: los tiempos de respuesta son buenos, las tasas de esclarecimiento del delito también y se recurre mucho a los llamados Institutos de Conciencia y Oportunidad. El recurso a estos permite, por una parte, consensuar respuestas que favorezcan la reparación de las víctimas y, por otra, utilizar formas simplificadas. En virtud de la estructura de la delincuencia del país (alrededor del 70% es pequeña y media), la utilización de esas fórmulas, sobre todo por parte de de la Fiscalía General del Estado, nos ha permitido obtener resultados muy buenos.
En lo que se refiere a los delitos graves y al crimen organizado, contra el patrimonio y contra las personas, los resultados son también buenos, tanto desde el punto de vista de las tasas de esclarecimiento del delito, como de la celeridad del proceso y de la resolución del juicio.
En cambio, en el segmento del crimen económico-financiero es donde encontramos las mayores dificultades, asociadas a la complejidad técnica de las materias, lo que conlleva tiempos largos en la resolución de los procesos. Muchos son muy complejos, involucran a muchos agentes y la realidad en cuestión no siempre es de fácil comprensión para un jurista. De este modo, la asesoría técnica es crítica en la aclaración de este tipo de criminalidad.
Y aquí tenemos aún un desafío que hay que seguir afrontando, induciendo mejoras que permitan respuestas más rápidas del sistema de justicia; no sólo en los recursos humanos, que hemos reforzado, sino también en los recursos tecnológicos en los que ha habido una gran inversión. Pero es importante revisar los métodos en los que se incluyen las cuestiones de la conexión de procesos y de las formas de consenso que han permitido a otros países definir procesos de esta naturaleza y complejidad más rápidamente.
Tenemos claramente una población carcelaria excesiva. Para intentar responder a este y otros problemas, procedimos a una alteración legislativa (…) En paralelo, aumentamos la capacidad de alojamiento.
En la justicia penal identificamos también una dificultad asociada al sentencing: tenemos 123 presos por 100 mil habitantes, una tasa que no es compatible ni con la estructura del delito, ni con los niveles de seguridad del país. Basta con referirnos a países como Francia o Italia que tienen ratios de 102 y de 89 respectivamente. En esta materia hay todavía trabajo por hacer, lo que implicará seguramente a los jueces y los Consejos Superiores, en el sentido de sensibilizarlos para una mayor adecuación de las penas.
Tenemos claramente una población carcelaria excesiva. Para intentar responder a este y otros problemas, procedimos a una alteración legislativa centrada en las penas cortas. Hasta entonces, los magistrados podían aplicar la prisión por días libres y el régimen de detención atenuada a delitos a los que correspondían penas de prisión de hasta un año. En el primer caso, los condenados cumplían condena durante el fin de semana, por lo que era muy difícil encontrar programas de tratamiento y resocialización para períodos tan cortos. Por su parte la detención atenuada era un régimen que, a pesar de estar dispuesto en la legislación, se aplicaba raramente. Por ese motivo, fue necesario repensar ese modelo de encarcelamiento alternativo a las penas de prisión de corta duración continua. Como régimen de cumplimiento de las penas de prisión de corta duración, pasamos a utilizar el arresto domiciliario con vigilancia electrónica, ampliando el marco de la condena de referencia de uno a dos años.
La ley entró en vigor en noviembre de 2017 y tuvo mucha adhesión ante las magistraturas y, por lo tanto, logramos, en un período muy corto, un nivel de aplicación muy significativo. El arresto domiciliario con vigilancia electrónica ya existía como pena sustitutiva, pero si de enero a octubre de 2017 habíamos tenido 86 casos, en los seis meses siguientes tuvimos cerca de 500. Llegamos al final de 2018 con más de 700 casos, lo que también explica la reducción de la población carcelaria. Ahora, podemos decir que, en términos de media estadística global, el sistema carcelario no tiene hacinamiento: la capacidad de alojamiento es para 12934 reclusos y existen 12749 en el sistema, o sea, una tasa de ocupación de alrededor del 98%.
No es posible hablar de justicia penal olvidando la problemática de las víctimas: tenemos en curso una pequeña reforma que pretende reforzar los poderes de la Comisión de Protección de las Víctimas de crímenes violentos, permitiendo que se creen y financien, en colaboración con las ONG, respuestas de apoyo y protección a algunos segmentos de víctimas de delitos. Al mismo tiempo, estamos creando las condiciones necesarias para que se puedan equipar los departamentos de investigación y acción penal de las oficinas de apoyo a las víctimas de la violencia de género.
Un tema transversal en todo el sistema de justicia, en Portugal, es la necesidad de innovación. Es un gran reto y una de las prioridades de este mandato. Tenemos organizaciones que se remontan a principios del siglo pasado y necesitamos tener organizaciones del siglo XXI: tanto en las cárceles como en los tribunales o en el ámbito de los registros (aunque esta área haya tenido en el siglo pasado intervenciones modernizadoras que otros subsistemas no experimentaron). Así mismo, hemos estado trabajando para introducir innovación, no solo en el componente tecnológico, con la adopción de automatismos facilitadores del trabajo e inductores de mayor comodidad para los ciudadanos, sino también a nivel de los procesos de trabajo, revisando e introduciendo nuevas metodologías y racionalizando circuitos y flujos documentales.
La modernización es una de las grandes marcas que queremos dejar.
A nivel de los tribunales tenemos el Proyecto Tribunal+, en el marco del Programa Justicia Más Cercana (en portugués, Justiça Mais Próxima), el cual tiene como objetivo un acercamiento a los ciudadanos. Está formado por un conjunto de componentes. Se inició con 120 medidas y en este momento tiene 150; muchas (más de 70) ya están implementadas y, en la práctica, cambian la forma de practicar la justicia en Portugal. Más que eso, mejoran los medios y cambian la forma en que los profesionales de la justicia la ejercen y, en consecuencia, los ciudadanos disfrutan de un modelo más amigable, más enfocado en ellos y con más capacidad de transmitir la información y de traducirla de forma simplificada.
JT: ¿Qué se está haciendo para mejorar la intervención del Estado ao nivel de la ejecución de penas y medidas y la reinserción social?
FVD: El informe titulado “Mirar el Futuro para Guiar la Acción Presente” (un trabajo que hemos hecho y que materializa la filosofía de acción del Gobierno en materia de administración de la ejecución de penas y medidas) incluye un Plan que abarca el sistema penitenciario, el sistema de la ejecución de penas en la comunidad y el sistema tutelar educativo.
Por un lado, comprendemos que la fusión del componente penitenciario con la de reinserción acabó, de alguna forma, por reducir esta última y, finalmente, alterar el ecosistema dentro del sistema de ejecución de las penas, donde pesa más la dimensión de la seguridad. Y, por lo tanto, nuestra intención es no permitir que se pierda de vista la finalidad y la lógica de la intervención de los servicios encargados de la ejecución de la pena: la reinserción. La seguridad del medio penitenciario es un componente importante pero, además del refuerzo de los medios humanos, puede facilitarse, racionalizarse y mejorarse a través de nuevas y mejores tecnologías de vigilancia, mientras que la reinserción social, aunque utilice instrumentos tecnológicos, depende mucho del contacto humano e individual y del personal técnico, que son los únicos capaces de convertirse en interlocutores y de motivar los cambios conductuales de quienes están dentro del sistema. Son los técnicos que desarrollan en los delincuentes, a través de acompañamiento, la voluntad de cumplir planes de reinserción y de encontrar formas de, una vez en libertad, vivir una vida digna y satisfactoria.
Sin embargo, todavía tenemos, en medio carcelario, el desafío de la infraestructura: no podemos enfocar la reinserción, en los términos en que la pretendemos, si las personas viven en condiciones infrahumanas. Así mismo, a partir del levantamiento de las condiciones de todo el parque penitenciario edificado se definió un modelo de acción, un Plan a diez años (2017-2027).
La mayoría de los establecimientos son antiguos y no han tenido grandes inversiones en el mantenimiento, que en algunos casos es difícil y muy costoso. También hay cuestiones relacionadas con la ubicación de los establecimientos: por ejemplo, en Lisboa, en el área metropolitana, hay que equilibrar la respuesta carcelaria, incluyendo la línea de Sintra (tres establecimientos) que se va a ver reforzada y la orilla sur de Lisboa que necesita de una redimensión con la construcción de una prisión de tamaño medio. En los Distritos como Braga, Aveiro y Faro es imprescindible tener nuevas estructuras, más grandes y más adecuadas.
En este momento, el sistema tiene menos preventivos (pasamos del 30% al 16%), lo que es una ventaja y facilita la vida dentro de los establecimientos, pero estos deben ofrecer mejores condiciones infraestructurales. Así, del análisis efectuado en ese Informe, se concluyó que ocho establecimientos penales debían cerrarse y que deberían construirse cinco nuevos.
De la ejecución del Plan resultó una reducción significativa de la población carcelaria en el Establecimiento Penitenciario de Lisboa (EPL), una de las instituciones más cuestionadas y que tiene de problemas graves, especialmente en las plantas inferiores (denominadas los bajos). El EPL tenía una población de más de mil reclusos y en este momento acoge unos 800; además, conseguimos liberar los bajos, cuyas condiciones de habitabilidad fueron declaradas muy deficientes por el Comité Europeo para la Prevención de la Tortura. El objetivo es cerrar el EPL al mismo tiempo que avanzamos con la construcción de módulos en algunos establecimientos del área de Lisboa, aumentando la capacidad y facilitando el proceso de desocupación del EPL. El EPL es una de nuestras prioridades.
Constituye también prioridad la zona sur del Tajo, en particular Setúbal, cuya cárcel tiene muy malas condiciones.
Con la construcción de infraestructura propiamente dicha, empezamos por Ponta Delgada (Azores) y por el establecimiento de la ribera sur de la capital. En este momento, en Ponta Delgada ya ha empezado la primera fase del proceso de construcción y ya se ha definido la ubicación y el modelo de negocio en la margen sur del Tajo, además está en curso la elaboración del proyecto base. En paralelo, aumentamos la capacidad de alojamiento en algunos establecimientos y mejoramos las condiciones de contacto con las familias en muchos otros.
En el nivel de la reinserción, hemos reforzado los recursos humanos, tanto en lo que se refiere a técnicos superiores como a técnicos profesionales, y hemos introducido programas nuevos y más orientados a determinadas categorías de condenados (en particular a los autores de incendios y a los condenados por violencia doméstica).
Un tema transversal en todo el sistema de justicia, en Portugal, es la necesidad de innovación.
JT: En el informe publicado en febrero de 2018 a raíz de su última visita, el Comité para la Prevención de la Tortura (CPT) del Consejo de Europa instó a Portugal a hacer frente a los casos de malos tratos a los presos por parte de los agentes custodios; las malas condiciones de habitabilidad en algunos establecimientos; escasas oportunidades de actividades laborales, educativas y de ocio para los presos; y la asistencia sanitaria insuficiente o inadecuada. Además, el informe detalla que en la prisión de alta seguridad de Monsanto (Lisboa) nada había cambiado desde la visita del CPT en 2013, con la gran mayoría de los reclusos confinados en sus celdas durante hasta 22 horas al día. ¿Qué mejoras se implementaron en las dimensiones identificadas por el CPT?
FVD: Las recomendaciones del CPT fueron acatadas y se están acatando. El CPT refiere situaciones asociadas a la violencia ejercida sobre reclusos. En materia de malos tratos, en el plano preventivo, se reforzó la formación en derechos humanos en el último curso de ingreso al cuerpo de la guardia penitenciaria. En colaboración con la Secretaría de Estado de la Igualdad se realizaron acciones de sensibilización en materia de migraciones, interculturalidad y no discriminación, involucrando, el año pasado, a 342 miembros del cuerpo de la guardia penitenciaria y técnicos de reinserción social. Proseguimos con estas iniciativas formativas y de sensibilización. Además, tenemos la dimensión represiva: al tener conocimiento de una agresión sobre un interno o de violación de sus derechos, obviamente se instaura una averiguación de la cual pueden resultar consecuencias disciplinarias para los responsables del acto.
Las malas condiciones en determinados centros penales están identificadas y hemos actuado para solucionarlas no sólo en los términos que ya he señalado, que forman parte de la ejecución del Plan, sino también a través de obras en varios establecimientos.
En lo que se refiere a la oferta formativa, esta contempla un conjunto variado de conocimientos y se ha llevado a cabo un importante esfuerzo de diversificación, como por ejemplo la formación de zapadores forestales iniciada el año pasado.
El trabajo en el contexto carcelario aspira a abarcar el más amplio universo posible de reclusos; se producen desde productos agrícolas hasta alfombras de Arraiolos, pasando por mobiliario e incluso componentes para equipos electrónicos. Pero todavía tenemos espacio para progresar, tanto en la formación como en el trabajo.
La salud fue un área en la que invertimos mucho y en la que tuvimos el apoyo del Ministerio de Salud. Además de haber creado condiciones para el ejercicio de la telemedicina en los centros penitenciarios, se procedió a la desmaterialización de los procesos clínicos (el médico en el hospital o en el establecimiento carcelario logra acceder al expediente clínico de cada recluso), lo que facilita el conocimiento del historial y del acompañamiento terapéutico. También se emiten recetas médicas sin papel. Los médicos ya tienen acceso a la Prescripción Médica Electrónica en todos los establecimientos carcelarios del país.
Además, tenemos un conjunto de protocolos con el Ministerio de Salud que definen procedimientos de referenciación (todos los reclusos con enfermedades infecciosas tienen un hospital de referencia). Y, preferentemente, los médicos se desplazan al centro penitenciario para hacer las consultas. En los establecimientos también se hacen cosechas para análisis y algunos exámenes de diagnóstico. Todo esto tiene impacto en una parte importante de la población carcelaria y, sobre todo, proporciona a los más débiles y necesitados apoyo en su salud.
Hemos mejorado la sostenibilidad desde el punto de vista de los trabajadores sanitarios. El modelo de contratación externa de servicios en el que se asentaba el sistema resultó insatisfactorio. Por lo tanto, nuestra estrategia consistió en obtener una mayor autonomía, por lo que internalizamos muchos recursos, reclutando médicos y enfermeros.
En este momento está también en curso un Diploma para abordar las cuestiones de la salud mental. La ley prevé la reglamentación del modelo de contención de personas a las que se aplican medidas de seguridad debido a problemas psiquiátricos que hayan determinado la comisión del delito. Como no hubo ejecución de esa norma antes, ahora estamos concretándola en un modelo según el cual, preferentemente, las personas cumplen las medidas de seguridad en establecimientos hospitalarios.
La cuestión planteada por el CPT en relación con el establecimiento penal de alta seguridad de Monsanto tiene básicamente que ver con el tiempo de permanencia en las celdas. Hemos cambiado la situación preservando, obviamente, las exigencias de seguridad.
Hubo un incremento en la aplicación de penas de arresto domiciliario con monitoreo electrónico, lo que tuvo un gran impacto en la descongestión del sistema penitenciario.
JT: En agosto de 2017 entró en vigor una modificación al Código Penal, que constituye la primera enmienda a la Ley que regula la utilización de la vigilancia electrónica. ¿Qué resultados se verificaron y esperan producirse en el sistema?
FVD: Hubo un incremento en la aplicación de penas de arresto domiciliario con monitoreo electrónico, lo que tuvo un gran impacto en la descongestión del sistema penitenciario. Y esperamos que continúe teniéndolo. Eso es lo que tiene sentido y es lógico, teniendo en cuenta la estructura de la delincuencia en Portugal.
Pero obviamente descongestionar las cárceles no es suficiente. Los que cumplen condena en el domicilio también integran el sistema, y tenemos que cuidar de ellos como de los que están intramuros. Aunque las personas que están en casa con vigilancia electrónica pueden salir para practicar otras actividades, supervisadas como es obvio, las que no tienen ninguna otra actividad obviamente acaban sometidos a una gran tensión. Las penas tienen una función resocializadora que debe ser cumplida en cualquier circunstancia, lo cual implica un aumento de técnicos de reinserción social que hagan el seguimiento de esos reclusos domiciliarios y refuercen los equipos de vigilancia electrónica.
JT: ¿Hay otras medidas para la descongestión y racionalización del sistema penitenciario o ésa fue la principal?
FVD: Desde el punto de vista normativo esta fue la principal medida. No tenemos la intención de legislar más en materia de ejecución de penas hasta el final de la legislatura, sino de mejorarla, tener cada vez mejores condiciones para la aplicación de las reacciones penales de ejecución en la comunidad y acompañar y motivar el sentencing en esta materia. De momento, no planteamos ninguna medida puntual de descongestión general. Hay que centrarse en las medidas que mejoren la calidad de vida en los centros penitenciarios.
[Eventos internacionales como la Conferencia Tecnología en los Servicios Correccionales] son muy importantes (…) nos ayudan a caminar con nuestros socios e incluso a hallar soluciones que no hemos ponderado, no conocemos, o que nunca antes habíamos anticipado.
JT: En abril de 2019, Portugal (la Dirección General de Rehabilitación y Servicios Penitenciarios) será el anfitrión de la conferencia “Tecnología en los Servicios Correccionales: la Transformación Digital”, organizada por la ICPA – Asociación Internacional de Servicios Correccionales y Prisiones y por la EUROPRIS – Organización Europea de Prisiones y Servicios Correccionales. ¿Qué papel pueden tener las tecnologías en la mejora de los sistemas penitenciarios y cuál es la importancia que éste (y otros eventos de alcance internacional) tienen para el Ministerio de Justicia y para los Servicios Penitenciarios y de Reinserción de Portugal?
FVD: Estos eventos son muy importantes en la medida en que potencian la información, el conocimiento y el intercambio de experiencias y buenas prácticas. Nos ayudan a caminar con nuestros socios e incluso a hallar soluciones que no hemos ponderado, no conocemos, o que nunca antes habíamos anticipado. Es importante que Portugal participe y que de la bienvenida a este tipo de eventos ya que esto es una señal de apertura e interés por compartir esfuerzos con otros países y con otras entidades que participen en el mismo objetivo: mejorar el sistema carcelario y de reinserción social.
Las tecnologías desempeñan un papel importante en el espacio carcelario, desde luego a nivel de seguridad, por ejemplo, mediante el seguimiento electrónico de los espacios o en los procesos de control de entradas y salidas de agentes del sistema, de visitantes y de reclusos.
La tecnología también es fundamental en la formación de los reclusos, en el trabajo y la salud. Sobre todo respecto a la formación, hay muchos programas viables a través de las tecnologías, en particular, los contenidos electrónicos.
Pero las tecnologías son también importantes para el mantenimiento del contacto de los reclusos con sus familias, con la posibilidad de comunicarse electrónicamente con imagen, por ejemplo.
El contacto con los tribunales también es facilitado por la tecnología, ya que pueden asistir por videoconferencia en las vistas judiciales cuando son testigos en un proceso, siempre que el tribunal así lo entienda.
Además, a nivel de la organización del sistema penitenciario: los expedientes de los internos transitarán todos a formato electrónico para que dispongan de un espacio virtual donde esté reunida toda la información que les concierne y a la cual tengan acceso. Incluso pueden establecer interlocución con la dirección – es un proyecto que tenemos para algunos establecimientos: son los llamados quioscos de los reclusos.
Las nuevas tecnologías pueden llegar a ser instrumentos de trabajo preciosos incluso en la intervención y el seguimiento de las penas y de las medidas tutelares educativas de ejecución en la comunidad.
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Francisca Van Dunem es licenciada en Derecho y ha sido Fiscal General desde 1979. A lo largo de su carrera, ha desempeñado diversos cargos, entre ellos Delegada de la Fiscalía de la República en varios Tribunales, miembro de la Oficina del Fiscal General (1999 -2001), directora del Departamento de Investigación y Acción Penal de Lisboa (2001-2007) y Fiscal General del Distrito de Lisboa, desde febrero de 2007. Fue miembro de la Red Judicial Europea en Asuntos Penales (2003-2007) y miembro del Comité de Revisión del Código de Procedimiento Penal, en 2009. Es miembro del Consejo Superior del Ministerio Público.
