Experts Panel prison probation merger

Sozinhos, juntos ou lado a lado? Diferentes visões sobre a organização dos sistemas prisionais e de liberdade condicional

Historicamente, o desenvolvimento de prisões e serviços de liberdade condicional tem ocorrido em linhas paralelas. No Reino Unido, antes do início dos anos 60, o serviço de liberdade condicional não tinha nenhuma ligação com o serviço de administração prisional. Mais tarde, o trabalho social nas prisões aumentou ao ponto de que os dois sistemas se tornaram mais próximos entre si, no entanto, cada um permaneceu com sua identidade, cultura e história separadas (Senior, Crowther-Dowey e Long, 2007).

Na Inglaterra e no País de Gales, por exemplo, a ligação começou a fazer sentido devido às parcerias formais que começaram a surgir no final dos anos 90, o que implicava a gestão de várias categorias de indivíduos de alto risco na comunidade (Robinson & McNeill, 2016).

Como evidenciado por Gibson e Cavadino (2008), “a parceria, o trabalho em conjunto ou o trabalho entre múltiplas organizações têm sido uma característica geral dos assuntos públicos”.

Parece haver um consenso de que a prisão e a liberdade condicional devem ter uma estreita interação e comunicação sempre que exista um cuidado contínuo. Isso é apoiado pelo Conselho da Europa, por exemplo, em sua Recomendação sobre as Regras de Liberdade Condicional CM/Rec(2010)1:

Se as organizações de liberdade condicional e o serviço de administração penitenciária fazem parte ou não de uma única organização, trabalharão em estreita cooperação para contribuir para uma transição bem-sucedida da vida na prisão para a vida na comunidade (Conselho da Europa, Comitê de Ministros para Estados-Membros, 2010).

Tal acordo geral, no entanto, não ocorre quando se discute os formatos organizacionais nos quais essa cooperação deve ocorrer. Trabalhar separados ou juntos, sob o mesmo guarda-chuva de um Ministério da Justiça? Complementar ou integrar, através de uma fusão, as funções típicas da execução de penas de prisão e de serviços de liberdade condicional?

Impulsionada pela necessidade de otimizar os serviços públicos e cortar gastos públicos, a discussão ocasionalmente emerge nas agendas políticas e públicas, em alguns países, superando a lógica sociotécnica que deve nortear essa reflexão. As perspectivas divergem.

Alguns defensores da fusão destacam que “o objetivo final dos serviços de prisão e liberdade condicional é exatamente o mesmo, por isso não há razão para qualquer separação” (Esa Vesterbacka, diretora-geral da Agência de Sanções Criminais, Finlândia).

Pelo contrário, aqueles que defendem que os serviços prisionais e de liberdade condicional devem ser complementares, tanto em sua missão quanto em estruturas, tendem a dizer que os papéis e funções separados dos profissionais que trabalham para um ou outro sistema são radicalmente diferentes, argumentando que “a prisão está relacionada com espaços de confinamento seguros e a liberdade condicional coloca a pessoa no centro da intervenção, fazendo-o na comunidade, que é um ambiente aberto e que facilita a reintegração”, como é a opinião de Annie Devos, diretora-geral das Casas de Justiça da Federação de Valônia-Bruxelas, Bélgica.

Mawby e Worrall (2011) enfatizam que as “relações formais cada vez mais próximas entre [essas duas] organizações nem sempre foram confortáveis, levantando questões de compartilhamento de informações, objetivos conflitantes, diferentes formas de trabalho, atitudes contrastantes em relação aos infratores e, não menos importante, tensões culturais”. Essa visão também confirmada por Vivian Geiran, diretora do Serviço irlandês de Liberdade Condicional, ao afirmar que “prisão e liberdade condicional são muito diferentes como sanções e em suas prioridades, valores e contextos organizacionais (…)”.

No caso supracitado, da Inglaterra e do País de Gales, as vantagens referidas da fusão estão essencialmente relacionadas com a implementação de um sistema de gestão de infratores. Isto permitiu uma gestão de necessidades personalizadas e o estabelecimento de intervenções do início ao fim das sentenças.

Assim, esta “sentença integral” configura a expressão de “sentença sem tropeços” (Robinson & Raynor, 2006). Tais sentenças são “mecanismos eficazes para garantir a continuidade e a coesão entre o trabalho com um infrator dentro da prisão e na comunidade após sua libertação” (Gibson & Cavadino, 2008).

“O objetivo final dos serviços de administração prisional e condicional é exatamente o mesmo, então não há razão para qualquer separação.”

— Diretor General Esa Vesterbacka

Alguns tomadores de decisão – como Marc Cerón, vice-diretor-geral de Reparação e Execução Penal na Comunidade da Catalunha, e ex-presidente da Confederação Europeia de Liberdade Condicional – defendem que “um modelo mesclado poderia gerar eficiências com base no uso transversal das unidades de gestão, bem como permitir a criação de uma cultura comum”.

Em muitas ocasiões, um processo de fusão está longe de ser simples, pois “há diferenças culturais (…), histórias separadas e, em muitos aspectos, um contraste gritante (…)” entre seus respectivos cenários institucionais (Robinson, 2011).

Pode-se dizer que a ideologia e a discrepância de motivação podem ficar tão intensas, que alguns oficiais de liberdade condicional discordam completamente dos princípios do encarceramento, tornando sua identificação com um sistema mesclado uma questão não pacífica: “(…) ser um oficial de liberdade condicional é ser cético em relação ao encarceramento para defender algo diferente para os infratores (Nellis, 1999, p. 312, citado por Senior, Crowther-Dowey e Long, 2007).

Talvez a questão de seus diferentes estágios de desenvolvimento não possa ser negligenciada neste debate, já que o timing pode influenciar o sucesso de uma eventual fusão sob o mesmo guarda-chuva. Esta é, em parte, a opinião transmitida por Jana Špero, ministra assistente responsável pelo Sistema Penitenciário da Croácia: “por ter se desenvolvido independentemente do grande, muito estruturado e bem estabelecido Sistema Prisional, nosso Serviço de Liberdade Condicional foi capaz de alcançar o reconhecimento e seu lugar em nível nacional e internacional, entre as partes interessadas e a opinião pública”.

Por sua vez, Robinson e Raynor (2006) alegam que um único guarda-chuva institucional serve ao propósito de superar a falta de coordenação e recursos. Esta linha de raciocínio é consistente com a de Svilen Tsevetanov, diretor-geral do Sistema Penitenciário búlgaro ao expressar que um sistema fundido pode “usar uma única ‘caixa de ferramentas’ e programas similares para diagnóstico, aconselhamento e trabalho correcional com os infratores”.

Além disso, Bottoms (1995) chama a atenção para a importância do processo de sistematização dentro dos serviços de administração penitenciária, pois tende a enfatizar a cooperação entre organizações para o cumprimento das metas globais do sistema. Essa premissa atende ao pensamento de alguns autores que observam que as organizações “devem alcançar muito mais em um esforço coordenado do que quando trabalham separadamente” (Rumgay, 2007 em Canton, 2011).

A união também é uma ideia mantida por Joerg Jesse, diretor-geral do Administração Penitenciária e de Liberdade Condicional de Mecklenburg-Pomerânia Ocidental, Alemanha – assumindo que “um sistema mesclado reduz hierarquias e caminhos de informação, permite normas e medidas integradas e permite critérios de qualidade em ambas as partes do sistema”.

 

“As relações formais cada vez mais estreitas entre os serviços de administração prisional e de liberdade condicional nem sempre foram confortáveis, levantando questões de compartilhamento de informações, objetivos conflitantes, diferentes formas de trabalho, atitutes contrastantes em relação aos infratores e, não menos importante, às tensões culturais.”

— Diretor-Geral Vivian Geiran

Em 2011, Padfield, Van Zyl Smit e Dünkel observaram que as dificuldades em organizar a cooperação entre os serviços sociais nas prisões e a liberdade condicional ou outros serviços sociais fora das instituições são comuns, assim, pode-se concluir que quanto maior a separação – administrativamente falando – mais difícil é para as administrações penitenciárias e os serviços de liberdade condicional cooperarem efetivamente.

Em última análise, a combinação de serviços de administração prisional e liberdade condicional pode ser considerada uma síntese de um objetivo comum: a proteção pública (Raynor & Vanstone, 2007). No entanto, Robinson e McNeill (2016) apontam que, embora os sistemas penitenciários tenham evoluído para uma lógica voltada para a ressocialização – assumindo um valor reformista – inicialmente não foram projetados como instrumentos para tal, enquanto, pelo contrário, os serviços de liberdade condicional “evoluíram sobre os próprios fundamentos do otimismo reformista”.

Em suma, apesar do consenso sobre trabalhar em conjunto, parece haver um padrão de uma relação um tanto problemática entre os serviços de administração penitenciária e liberdade condicional, o que, em última análise, pode colocar questões desafiadoras e dúvidas sobre como eles devem se relacionar.

Ainda não foi estudado pelos cientistas sociais, e explicado à luz do institucionalismo histórico, se o melhor formato organizacional e funcional é mantê-los sob o mesmo “guarda-chuva” de gestão ou deixá-los agir separadamente, embora em estreita cooperação.

 

Referências:

Cantão, R. (2011).  Probation: Working With Offenders. Oxon: Routledge, p.136.
Counselho da Europa, The Committee of Ministers to Member States (2010). Recomendação CM/Rec(2010)1 do Comitê de Ministros sobre as Regras Europeias de Liberdade Condicional. 
Gelsthorpe, L. and Morgan, R. (2011). Handbook of Probation. Oxon and New York: Routledge, p.23.
Gibson, B. and Cavadino, P. (2008). The Criminal Justice System: An Introduction. 3rd ed. Hampshire: Waterside Press, p.215.
Jones, M. and Johnstone, P. (2015). History of Criminal Justice. 5th ed. Oxon and New York: Routledge, p.389.
Mawby, R. C., & Worrall, A. (2011). ‘They Were Very Threatening about Do-Gooding Bastards’: Probation’s Changing Relationships with the Police and Prison Services in England and Wales. European journal of probation, 3(3), 78–94.
Padfield, N., Van Zyl Smit, D. and Dünkel, F. (2011). Release from Prison: European Policy and Practice. New York: Routledge, pp.206-207.
Raynor, P. and Robinson, G. (2005). Rehabilitation, Crime and Justice. 1st ed. New York: Palmgrave McMillan, p.80.
Raynor, P. and Vanstone, M. (2007). Towards a Correctional Service. In: L. Gelshorpe and R. Morgan, ed., Handbook of Probation. Cullompton: Willan.
Robinson, A. (2011). Foundations for offender management. Bristol, UK: Policy Press, p.173.
Robinson, G. and McNeill, F. (2016). Community punishment: European perspectives. 1st ed. London: Routledge, p.35.
Robinson, G., & Raynor, P. (2006). The future of rehabilitation: What role for the probation service? Probation Journal, 53(4), 334–346. https://doi.org/10.1177/0264550506069359
Senior, P., Crowther-Dowey, C. and Long, M. (2007). Understanding modernisation in criminal justice. Maidenhead, England: McGraw Hill/Open University Press.

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A favor ou contra a fusão de serviços de administração penitenciária e liberdade condicional? – O parecer dos Diretores-Gerais

Esa Vesterbacka
Diretor-Geral da Organização de Sanções Criminais, Finlândia

“Na Finlândia, antes de terem sido fundidos em uma organização (Organização de Sanções Criminais), em 2010, os serviços de administração penitenciária e de liberdade condicional já trabalhavam em estreita cooperação.

Havia muitas razões para a fusão, já que o dever comum é a execução de sentenças. De acordo com a lei, o objetivo de ambos, tanto das penas de prisão quanto das sanções na comunidade, é promover a reintegração social e evitar a reincidência.

A estreita cooperação na fase preparatória levou a valores comuns e coletivamente aprovados, sendo os principais o respeito à dignidade humana, à equidade, à crença no potencial de mudança e crescimento individual, assim como a segurança.

Além disso, a prisão e a liberdade condicional tendem a ter um público em comum. Portanto, se houver apenas uma organização, o processo do infrator é mais coerente, as informações relativas a eles estão disponíveis com mais facilidade, e a continuidade das medidas de apoio pode ser melhor assegurada.

Em nosso sistema, um plano de sentença – contendo metas e medidas semelhantes – é preparado para cada pessoa que cumpre pena de prisão ou na comunidade. Também é possível empregar de forma flexível a mesma equipe em diferentes tarefas, o que amplia o leque de competências.

O serviço de administração penitenciária era uma organização consideravelmente maior do que a de liberdade condicional, o que inspirou alguns temores de que as sanções na comunidade receberiam menos atenção na organização fundida.

Embora essa preocupação ainda deva ser levada em consideração, nossa política criminal visa aumentar cada vez mais o uso de sanções na comunidade e promover a aplicação da pena em condições mais abertas. De um modo geral, operar sob a mesma organização é considerado um sucesso.”

 

Annie Devos
Diretora-Geral das Casas da Justiça, Federação de Valônia-Bruxelas , Bélgica

“Eu realmente sou a favor da separação entre prisão e liberdade condicional. Deveriam ser analisados os objetivos dos serviços de administração prisional e de liberdade condicional. As prisões visam principalmente a execução de penas com segurança em ambientes fechados com vistas à reintegração.

O objetivo da liberdade condicional é a execução da sentença dentro da comunidade, ou seja, em ambiente aberto, onde a reintegração social da pessoa está no centro da intervenção.

A lógica das prisões inevitavelmente ultrapassa a lógica da liberdade condicional quando ambos os serviços se reportam à mesma organização. Tem a ver com o orçamento, a contratação de funcionários necessários, o poder dos sindicatos, mas também o interesse da política ou a atenção dada pela mídia.

A segurança desempenha um papel central nas prisões, que funcionam 24 horas por dia, 7 dias por semana, com um modelo de gerenciamento de incidentes, por exemplo, com comportamentos indesejados, problemas de saúde mental, suicídios que podem estar ligados à superlotação, etc. A liberdade condicional sempre fica à sombra das prisões porque a referência no sistema penal é a pena de prisão.

Na Bélgica, apenas 30% da população em liberdade condicional cumpriu uma sentença de prisão; precisamos trabalhar com as pessoas sob liberdade condicional e apoiá-las na aplicação das condições impostas dentro de uma sociedade segura.

Estar à parte permite o estabelecimento de uma posição de igualdade entre as duas organizações para determinar a forma da colaboração, respeitando as especificidades de cada entidade no sistema de justiça criminal.”

Joerg Jesse
Diretor-Geral da Administração de Prisões e Condicional, Ministério da Justiça, Mecklenburg-Pomerânia Ocidental, Alemanha

“Um bom sistema de reintegração é aquele em que a ressocialização não é vista isoladamente, mas como tarefa de muitas instituições diferentes.

Da mesma forma, é aquele que usa e compartilha informações entre interfaces, que busca ativamente para os processos externos e quer sincronizar-se com eles, que se aproxima proativamente das instituições externas, onde as intervenções iniciadas fora dos muros prisionais continuam e vice-versa, e, que promove a participação das comunidades locais nos processos de reintegração.

Se quisermos alcançar esses objetivos, devemos dar uma olhada em nossas próprias áreas de responsabilidade, e começar a fazer mudanças lá – e somos responsáveis tanto pelo sistema prisional quanto pelo serviço de liberdade condicional. Mas muitas vezes eles não trabalham de forma coordenada, ao lado e independentemente um do outro.

Por essa razão, temos que: conectar o sistema prisional e de liberdade condicional sob um teto organizacional, reduzindo assim hierarquias e caminhos de informação, e nomear um diretor para supervisionar ambos; introduzir normas uniformes e critérios de qualidade nos serviços prisionais e de liberdade condicional; introduzir um sistema que tenha regras vinculantes para o procedimento na interface entre eles; e redesenhar o tratamento e as medidas educacionais para que possam ser utilizadas em ambas as partes do sistema.

Os infratores condenados devem sentir que tanto as prisões quanto os serviços de liberdade condicional constituem um único sistema, caso contrário, a experiência do infrator é uma quebra sistemática na supervisão em que os funcionários de ambos os subsistemas fazem as mesmas perguntas e coletam os mesmos dados.”

Vivian Geiran
Diretor do Serviço irlandês de liberdade condicional

“Prisões e Liberdade Condicional são fundamentalmente dois lados diferentes, mas complementares da mesma ‘moeda’; seja parte da mesma organização ou não. São muito diferentes nas sanções aplicadas, e em suas prioridades, valores e contextos organizacionais, e desempenham papéis únicos.

Os Serviços de Administração Penitenciária e de Liberdade Condicional na Irlanda são organizações do Departamento de Justiça e Igualdade, sob a mesma pasta ministerial, mas com cada um tendo seu próprio Diretor e estruturas organizacionais separadas. No entanto, os dois Serviços atualmente cooperam mais do que nunca, com planos estratégicos conjuntos acordados, supervisionados por um comitê interinstitucional.

Em cada prisão há funcionários da liberdade condicional. Os sistemas de liberdade condicional e penitenciário, em conjunto, cofinanciam serviços do terceiro setor, têm unidades operacionais localizadas conjuntamente e aumentam as oportunidades de mobilidade dos funcionários entre as organizações.

A cooperação efetiva entre prisões e liberdade condicional deve começar com cada um desempenhando seus respectivos e únicos papéis, o máximo possível. Com base nisso, eles devem cooperar em conjunto, com cada um agregando valor real ao trabalho do outro. Isso não será alcançado simplesmente juntando as duas organizações.

Como apontam Canton e Dominey (2018, 229), nesta mesma questão: “O trabalho conjunto não depende da fusão; o melhor trabalho entre organizações baseia-se nas habilidades complementares, recursos e autoridade das organizações parceiras… As diferenças complementares são uma força definidora da parceria interinstitucional.”

Embora existam bons exemplos de organizações unitárias de liberdade condicional trabalhando bem em alguns países, essa “integração” não é em si uma garantia de eficácia. Na Irlanda, os sistemas penitenciário e de liberdade condicional estão comprometidas com um forte trabalho conjunto para alcançar nossos objetivos compartilhados, particularmente em relação à redução da reincidência.”

Svilen Tsvetanov
Diretor do Serviço de Execução de Sentenças, Bulgária

“Na Bulgária, o sistema penitenciário e os serviços de liberdade condicional estão sob a mesma direção geral. As vantagens incluem ter gestão conjunta e supervisão sobre as atividades de ambos os serviços, executar uma política de Estado consistente no campo da execução penal e melhores potencialidades para organizar a interação com autoridades estaduais, órgãos governamentais locais e organizações não governamentais, cujas atividades são relevantes para a execução das sentenças.

Além disso, há também a unificação de critérios e indicadores utilizados para o planejamento, alocação e controle de recursos, e o fato de que podemos definir uma abordagem mais flexível para estabelecer e abolir diferentes serviços estruturais dentro do orçamento aprovado e do quadro de funcionários.

Por ser um modelo mesclado, temos uma única gestão das propriedades estaduais e temos poderes para nomear funcionários públicos. Além disso, padronizamos programas de formação e qualificação para os agentes e utilizamos um único centro de funcionários e formação comum.

Outro ponto importante é o uso de uma única “caixa de ferramentas” e programas similares para o diagnóstico, aconselhamento e trabalho correcional com os infratores, tanto sob custódia quanto nos escritórios de liberdade condicional e em campo.

Outro efeito positivo é o desenvolvimento de políticas comuns na gestão de empresas de propriedade do Estado ou com participação estatal em relação à produção e à atividade econômica realizada dentro dos presídios, e a captação de recursos por meio de subtrações dos salários dos infratores que cumprem pena na comunidade. E o último, mas não menos importante, uma única gestão dá oportunidades de participação conjunta na cooperação internacional na formulação de políticas do sistema de execução penal.”

 

Jana Špero
Diretora-Geral da Administração Prisional e Liberdade Condicional, Croácia

“Na República da Croácia, o Serviço de Liberdade Condicional sempre fez parte do Ministério da Justiça. Na verdade, sua origem está enraizada no Sistema Prisional. No entanto, um Serviço de Liberdade Condicional profissional não foi desenvolvido até 2010 e por sete anos foi independente do Serviço de Administração Penitenciária.

Essa foi uma boa ideia porque permitiu que o Serviço de Liberdade Condicional se desenvolvesse em um novo serviço profissional e alcançasse o status de um órgão reconhecido específico – competente para a implementação de sanções alternativas – dentro do nosso sistema de justiça criminal.

Assim, ao ter desenvolvido independentemente do grande, muito estruturado e bem estabelecido Sistema Prisional, nosso Serviço de Liberdade Condicional foi capaz de alcançar o reconhecimento e seu lugar em nível nacional e internacional, entre as partes interessadas, bem como perante a opinião pública.

Desde outubro de 2017, o Serviço de Liberdade Condicional foi fundido com o Sistema Prisional em uma Diretoria. A fusão aumentará ainda mais e desenvolverá uma cooperação mais estreita entre os dois serviços em relação aos mesmos clientes com os quais trabalham, especialmente em casos de liberação condicional, que compõem grande parte da carga de casos em andamento

Outro aspecto positivo da fusão é a colaboração aprimorada e mais fácil na condução de programas de tratamento para grupos específicos de infratores – muito importante no processo de supervisão e ressocialização.

Além disso, planejamos ter formação coletiva e educação para os funcionários de ambos os serviços. Isso ajudará a alcançar objetivos comuns, como respeitar os direitos humanos, aumentar a segurança pública e diminuir os índices de criminalidade. Nosso objetivo é melhorar ambos os serviços, tirando o melhor de cada um e mantendo suas diferenças.”

 

Marc Cerón i Riera
Vice-Diretor Geral de Reparação e Execução Penal na Comunidade, Departamento de Justiça do Governo Autônomo da Catalunha, Espanha

“Seja qual for o modelo organizacional adotado entre os serviços penitenciários e os de reintegração social, ambos devem trabalhar cooperativamente, e isso deve ser acompanhado por uma implantação legislativa que leve em conta e facilite essa visão abrangente dos serviços de execução penal.

Além disso, alianças com outras instituições e sociedade civil são essenciais para o sucesso da missão de ressocialização. O compartilhamento da mesma estrutura organizacional possibilita a geração de sinergias que vão desde a criação de uma cultura comum até a geração de eficiências baseadas no uso transversal das unidades de gestão. Essa opção não impede que ambos os sistemas resolvam suas singularidades com diferentes abordagens organizacionais internas.

A desvantagem potencial é que, ao nível de infraestrutura, recursos humanos, orçamento e até impacto na mídia e na opinião pública, os serviços de administração prisional tendem a monopolizar a atenção. Além disso, se a função gerencial não é bem diferenciada, esse impacto repercute internamente na geração de um claro desequilíbrio entre ambos os serviços, sempre em favor do sistema penitenciário.

Em um mundo globalizado, interconectado e complexo que avança da cooperação, a administração penitenciária e os serviços de liberdade condicional devem trabalhar sob o mesmo guarda-chuva estruturalmente robusto e integral, evitando desconfiança, compartilhando uma missão, cultura e história e, acima de tudo, garantindo uma liderança empoderada que evite desequilíbrios internos.”

 

 

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