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¿Uno, juntos o lado a lado? Diferentes puntos de vista sobre la organización de los sistemas penitenciarios y de libertad condicional

Históricamente, el desarrollo de las prisiones y de los sistemas de libertad condicional se ha hecho en líneas paralelas.

Por ejemplo, en el Reino Unido, antes de los años 60, el sistema de libertad condicional no tenía estrictamente nada que ver con las prisiones. Más tarde, el trabajo social en las prisiones aumentó hasta el punto de que los dos sistemas se relacionaron más entre sí, sin embargo cada uno mantuvo identidades, cultura e historia separadas (Senior, Crowther-Dowey and Long, 2007). En Inglaterra y Gales, por ejemplo, la unión empezó a tener sentido debido a la colaboración formal que comenzó a surgir a finales de los años 90. Ésta implicaba el manejo de varias categorías de individuos de alto riesgo dentro de la comunidad (Robinson & McNeill, 2016). Como evidencian Gibson y Cavadino (2008), “la colaboración, el trabajo conjunto o el trabajo desarrollado por múltiples organismos ha sido una característica general  en los asuntos públicos”.

Parece haber un consenso de que la prisión y la libertad condicional deben tener una interacción y comunicación cercanas siempre que exista un cuidado continuo. Esto es apoyado por el Consejo de Europa, por ejemplo, en su Recomendación sobre las Reglas de Libertad Condicional CM/Rec(2010)1:

«Ya sea, o no, que las agencias de libertad condicional y el servicio penitenciario formen parte de una sola organización, deberán trabajar en estrecha cooperación para contribuir a una transición exitosa de la vida en prisión a la vida en la comunidad» (Consejo de Europa, El Comité de Ministros a los Estados Miembros, 2010).»

Tal consenso, sin embargo, no ocurre cuando se discuten los formatos organizacionales en los que esta cooperación debería tener lugar. ¿Trabajar por separado o muy de cerca, bajo el mismo paraguas de un Ministerio de Justicia? ¿Complementar o integrar, a través de una fusión, las funciones típicas de la ejecución de sentencias de prisión y servicios de libertad condicional?

Impulsada por la necesidad de optimizar los servicios públicos y reducir el gasto público, la discusión surge ocasionalmente en las agendas políticas y públicas, en algunos países, superando la lógica socio técnica que debe guiar esta reflexión. Las perspectivas divergen.

Algunos defensores de la fusión destacan que «el objetivo final tanto de los servicios penitenciarios como de libertad condicional es exactamente el mismo, por lo que no tiene sentido separarlos» (Esa Vesterbacka, Director General de la Agencia de Sanciones Penales, Finlandia).

Por el contrario, quienes defienden que los servicios penitenciarios y de libertad condicional deben ser complementarios, tanto en su misión como en sus estructuras, tienden a decir que los roles y funciones separados de los profesionales que trabajan para uno u otro sistema son radicalmente diferentes, argumentando que «la prisión está relacionada con espacios de confinamiento seguros y la libertad condicional pone a la persona en el centro de la intervención, haciéndolo en la comunidad que es un entorno abierto y facilita más la reintegración», como lo opina Annie Devos, Directora General de las Casas de la Justicia, Federación Valonia-Bruselas, Bélgica.

Mawby y Worrall (2011) señalan que “las relaciones formales cada vez más estrechas entre organismos no siempre han sido cómodas, surgiendo problemas relacionados con el intercambio de información, objetivos conflictivos, diferentes formas de trabajo, actitudes opuestas frente a los delincuentes y, por último, tensiones culturales”, una opinión también confirmada por Vivian Geiran, Director del Servicio de Libertad Condicional de Irlanda, al afirmar que «la prisión y la libertad condicional son muy diferentes como sanciones y en sus prioridades, valores y contextos organizacionales (…)».

En el caso mencionado, de Inglaterra y Gales, las ventajas de la fusión entre prisión y libertad condicional están esencialmente relacionadas con el hecho se haya implementado un sistema de gestión de infractores. Tal ha permitido la gestión de las necesidades de cada persona, así como la delineación de las intervenciones desde principio a fin de las sentencias. De esta manera, esta “sentencia integral” configura la expresión “sentencia sin tropiezos” (Robinson & Raynor, 2006). Tales sentencias son “mecanismos eficaces para garantizar la continuidad y cohesión entre el trabajo con el delincuente dentro de prisión y en la comunidad después de su puesta en libertad (Gibson & Cavadino, 2008).

“El objetivo final tanto de los servicios penitenciarios como de libertad condicional es exactamente el mismo, por lo que no tiene sentido separarlos.”

— Director General Esa Vesterbacka


 

Algunos tomadores de decisiones – como Marc Cerón, Director General Adjunto de Reparación y Ejecución Penal en la Comunidad (en Cataluña) y ex Presidente de la Confederación Europea de Libertad Condicional – sostienen que «un modelo fusionado podría generar eficiencias basadas en el uso transversal de unidades de gestión, además de permitir la creación de una cultura común «.

En muchas ocasiones, un proceso de fusión está lejos de ser sencillo porque «existen diferencias culturales (…), historias separadas y, en muchos aspectos, un fuerte contraste (…)” entre sus respectivas configuraciones institucionales (Robinson, 2011). Se puede decir que la discrepancia ideológica y de motivación puede volverse tan intensa que algunos oficiales de libertad están en total desacuerdo con los principios del encarcelamiento, por lo que su identificación con un sistema fusionado es un asunto nada pacífico: «(…) ser un oficial de libertad condicional es ser escéptico de encarcelamiento, defender algo diferente para los ofensores (Nellis, 1999, p.312, citado por Senior, Crowther-Dowey y Long, 2007).

Quizás el tema de sus diferentes etapas de desarrollo no puede pasarse por alto en este debate, ya que el “tiempo” puede influir en el éxito de una eventual fusión bajo la misma égida. Esta es, en parte, la opinión transmitida por Jana Špero, la Ministra Adjunta a cargo del Sistema Correccional de Croacia: «al haberse desarrollado independientemente del enorme, muy estructurado y bien establecido Sistema Penitenciario, nuestro Servicio de Libertad Condicional logró el reconocimiento y su lugar a nivel nacional e internacional, entre las partes interesadas y la opinión pública.”

Por su parte, Robinson y Raynor (2006) alegan que un solo paraguas institucional sirve para superar la falta de coordinación y recursos. Esta línea de razonamiento es consistente con la de Svilen Tsevetanov, Director General del Sistema Correccional Búlgaro, al expresar que un sistema fusionado “utiliza una única ‘caja de herramientas’ y programas similares para el diagnóstico, asesoramiento y trabajo correccional con los delincuentes.»

Además, Bottoms (1995) llama la atención sobre la importancia del proceso de sistematización dentro de los servicios correccionales, ya que la sistematización tiende a enfatizar la cooperación interinstitucional de forma a cumplir los objetivos generales del sistema. Esta premisa se ajusta al pensamiento de algunos autores que señalan que las agencias «deberían lograr mucho más en un esfuerzo coordinado que cuando trabajan por separado» (Rumgay, 2007 en Canton, 2011). La unión es también una idea mantenida por Joerg Jesse, Director General del Servicio Correccional de MWP, Alemania, asumiendo que «un sistema fusionado reduce jerarquías y rutas de información, consiente estándares y medidas integrados y permite criterios de calidad en ambas partes del sistema.»

“Las relaciones formales cada vez más estrechas entre servicios penitenciarios y los de libertad condicional no siempre han sido
cómodas, surgiendo problemas relacionados con el intercambio de información, objetivos conflictivos, diferentes formas de trabajo,
actitudes opuestas frente a los delincuentes y tensiones culturales.

Director General Vivian Geiran


En 2011, Padfield, Van Zyl Smit y Dünkel señalaron que las dificultades para establecer cooperación entre los servicios sociales en las prisiones y los servicios de libertad condicional u otros servicios sociales fuera de las instituciones son comunes, por lo tanto, se puede concluir que cuanto mayor es la separación – administrativamente hablando – más difícil es para las prisiones y los servicios de libertad condicional cooperar de manera efectiva.

En última instancia, la combinación de servicios penitenciarios y de libertad condicional se puede considerar una síntesis de un objetivo común: la protección pública (Raynor y Vanstone, 2007). Sin embargo, Robinson y McNeill (2016) hacen la distinción de que, aunque las cárceles han evolucionado hacia una lógica más rehabilitadora – tomando un valor reformador – al principio no fueron diseñadas como instrumentos de rehabilitación, mientras que, por el contrario, los servicios de libertad condicional «evolucionaron desde los fundamentos del optimismo reformador.”

En resumen, a pesar del consenso sobre el trabajo en conjunto, parece haber un patrón de una relación algo problemática entre los servicios penitenciarios y de libertad condicional, que, en última instancia, puede plantear preguntas desafiantes y dudas sobre cómo deberían relacionarse. Aún debe ser estudiado por los científicos sociales, y explicado a la luz del institucionalismo histórico, si el mejor formato de organización y funcionamiento es mantenerlos bajo el mismo «paraguas» de gestión o dejarlos actuar por separado, aunque en estrecha cooperación.

 


Referencias:
Canton, R. (2011). Probation: Working With Offenders. Oxon: Routledge, p.136.
Council of Europe, The Committee of Ministers to Member States (2010). Recommendation CM/Rec(2010)1 of the Committee of Ministers on the European Probation Rules. Council of Europe.
Gelsthorpe, L. and Morgan, R. (2011). Handbook of Probation. Oxon and New York: Routledge, p.23.
Gibson, B. and Cavadino, P. (2008). The Criminal Justice System: An Introduction. 3rd ed. Hampshire: Waterside Press, p.215.
Jones, M. and Johnstone, P. (2015). History of Criminal Justice. 5th ed. Oxon and New York: Routledge, p.389.
Mawby, R. C., & Worrall, A. (2011). ‘They Were Very Threatening about Do-Gooding Bastards’: Probation’s Changing Relationships with the Police and Prison Services in England and Wales. European journal of probation, 3(3), 78–94.
Padfield, N., Van Zyl Smit, D. and Dünkel, F. (2011). Release from Prison: European Policy and Practice. New York: Routledge, pp.206-207.
Raynor, P. and Robinson, G. (2005). Rehabilitation, Crime and Justice. 1st ed. New York: Palmgrave McMillan, p.80.
Raynor, P. and Vanstone, M. (2007). Towards a Correctional Service. In: L. Gelshorpe and R. Morgan, ed., Handbook of Probation. Cullompton: Willan.
Robinson, A. (2011). Foundations for offender management. Bristol, UK: Policy Press, p.173.
Robinson, G. and McNeill, F. (2016). Community punishment: European perspectives. 1st ed. London: Routledge, p.35.
Robinson, G., & Raynor, P. (2006). The future of rehabilitation: What role for the probation service? Probation Journal, 53(4), 334–346. https://doi.org/10.1177/0264550506069359
Senior, P., Crowther-Dowey, C. and Long, M. (2007). Understanding modernisation in criminal justice. Maidenhead, England: McGraw Hill/Open University Press.

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¿A favor o en contra de la fusión entre los servicios penitenciarios y de libertad condicional?
– Las opiniones de los directores generales

Esa Vesterbacka
Director General de la Agencia de Sanciones Penales, Finlandia

» En Finlandia, antes de fusionarse en una sola organización (la Agencia de Sanciones Penales), en 2010, los servicios penitenciarios y de libertad condicional ya funcionaban en estrecha cooperación.

Hubo muchas razones para la fusión, ya que el deber común es la ejecución de las sentencias. Según la ley, el objetivo de ambas, las penas de prisión y las sanciones a la comunidad, es promover la reintegración social y prevenir la reincidencia.

La estrecha cooperación en la fase preparatoria condujo a valores comunes y aprobados colectivamente, siendo los principales el respeto por la dignidad humana, la equidad, la creencia en el potencial de cambio y el crecimiento individual, así como la seguridad.

Además, la prisión y la libertad condicional tienden a tener una clientela común; entonces, si hay una única organización, el proceso del cliente es más coherente, la información sobre los clientes está disponible más fácilmente y la continuidad de las medidas de apoyo puede garantizarse mejor.

En nuestro sistema, se prepara un plan de sentencias que contiene metas y medidas similares para cada persona que cumple una pena de prisión o una sanción comunitaria. También es posible emplear, de manera flexible, al mismo personal en diferentes tareas, lo que amplía el rango de competencia.

El servicio penitenciario solía ser una organización considerablemente más grande que la de libertad condicional, lo que inspiró cierto temor de que las sanciones comunitarias recibieran menos atención en la organización fusionada. A pesar de que es necesario seguir considerando esa preocupación, nuestra política criminal tiene como objetivo aumentar cada vez más el uso de sanciones comunitarias y promover la aplicación en condiciones más abiertas. En términos generales, operar bajo la misma organización se considera un éxito.»

Annie Devos
Directora General de las Casas de Justicia, Federación Valonia-Bruselas, Bélgica

» Realmente estoy a favor de la separación entre prisión y libertad condicional. Deberían analizarse los objetivos de los servicios de prisión y libertad condicional. Las prisiones se centran principalmente en la ejecución de sentencias con seguridad en entornos cerrados con vista a la reintegración. El objetivo de la libertad condicional es la ejecución de la sentencia dentro de la comunidad, es decir, en un entorno abierto, donde la reintegración social de la persona está en el centro de la intervención.

La lógica de las cárceles inevitablemente sobrepasa la lógica de la libertad condicional cuando ambos servicios informan a la misma organización. Tiene que ver con el presupuesto, la contratación de personal necesario, el poder de los sindicatos, pero también el interés de la política o la atención que prestan los medios.

La seguridad desempeña un papel central en las prisiones y funcionan 24/7 con un modelo de gestión de incidentes, por ejemplo, conductas no deseadas, problemas de salud mental, suicidios que pueden estar relacionados con la sobrepoblación, etc. La libertad condicional siempre permanece a la sombra de las prisiones porque la referencia en el sistema penal es la pena de prisión.

En Bélgica, solo el 30% de la población bajo sanciones en la comunidad ha cumplido una pena de prisión; necesitamos trabajar con personas en libertad condicional y mantenerlas en hacer cumplir las condiciones impuestas dentro de una sociedad segura.

Estar separados permite el establecimiento de una posición igual entre las dos organizaciones para determinar la forma de colaboración, respetando las especificidades de cada entidad en el sistema de justicia penal.»

Joerg Jesse
Director General de la Administración Penitenciaria y de Libertad Condicional, Ministerio de Justicia Mecklemburgo-Pomerania Occidental, Alemania

» Un buen sistema de reintegración es aquel en el que la resocialización no se ve aisladamente, sino como la tarea de muchas instituciones diferentes. Asimismo, es uno que utiliza y comparte información entre interfaces, que busca activamente procesos externos y desea sincronizarse con ellos, que se acerca de manera proactiva a las instituciones externas, donde las intervenciones comenzadas fuera de las paredes de la prisión se continúan y viceversa, y que promueve la participación de las comunidades locales en los procesos de reintegración.

Si queremos alcanzar estos objetivos, deberíamos observar a nuestras propias áreas de responsabilidad y comenzar a hacer cambios allí – y somos responsables tanto del sistema penitenciario como del servicio de libertad condicional. Pero a menudo no trabajan de manera coordinada, paralela e independientemente la una de la otra. Por esa razón, tenemos que conectar el sistema penitenciario y de libertad condicional bajo un techo organizacional, lo que reduce las jerarquías y las rutas de información, y tiene a un gerente para que supervise ambos; introducir normas uniformes y criterios de calidad en los servicios penitenciarios y de libertad condicional; introducir un sistema que tenga reglas vinculantes para el procedimiento en la interfaz entre ellos; y rediseñar el tratamiento y las medidas educativas para que puedan ser utilizados en ambas partes del sistema.

Los delincuentes condenados deben sentir que tanto las prisiones como los servicios de libertad condicional constituyen un solo sistema, de lo contrario la experiencia del delincuente es una ruptura sistemática en la supervisión en la que los miembros del personal de ambos subsistemas plantean las mismas preguntas y recopilan los mismos datos.»

Vivian Geiran
Director del Servicio de Libertad Condicional de Irlanda

» Las prisiones y la libertad condicional son fundamentalmente dos lados diferentes, pero complementarios de la misma moneda, ya sean parte de la misma organización o no. Son muy diferentes como sanciones y en sus prioridades, valores y contextos organizacionales, y desempeñan roles únicos.

Los Servicios Penitenciarios y de Libertad Condicional en Irlanda son organismos del Departamento de Justicia e Igualdad, bajo la misma cartera ministerial, pero cada una tiene su propio Director y estructuras organizacionales separadas. Sin embargo, los dos Servicios actualmente cooperan más estrechamente que nunca, con planes estratégicos conjuntamente acordados, supervisados por un comité interinstitucional. En cada prisión hay personal de libertad condicional.

La Libertad Condicional y las Prisiones en comisión conjunta cofinancian servicios del tercer sector, tienen unidades operativas ubicadas conjuntamente y aumentan las oportunidades para la movilidad interinstitucional del personal.

La cooperación efectiva entre prisiones y libertad condicional debe comenzar con cada uno de ellos desempeñando sus roles respectivos y únicos de la mejor manera posible. Basado en eso, deben cooperar estrechamente, y cada uno agrega valor real al trabajo del otro. Eso no se logrará simplemente al unir las dos organizaciones. Como Canton y Dominey (2018, 229) señalan, sobre este mismo tema: «El trabajo conjunto no depende de la fusión; el mejor trabajo interinstitucional se basa en las habilidades, recursos y autoridad complementarios de las agencias asociadas… Las diferencias complementarias son una fortaleza definitoria de la asociación interinstitucional”.

Si bien existen buenos ejemplos de organizaciones unitarias de prisones-libertad condicional que funcionan bien en algunos países, esa «integración» no es, en sí misma, una garantía de eficacia. En Irlanda, Prisiones y Libertad Condicional están comprometidas con un fuerte trabajo conjunto para lograr nuestros objetivos compartidos, particularmente en relación con la reducción de la reincidencia.»

 

Svilen Tsvetanov
Director de la Dirección General para la Ejecución de Sentencias, Bulgaria

» En Bulgaria, los servicios penitenciarios y libertad condicional se encuentran bajo la misma Dirección General.

Las ventajas incluyen tener una administración y supervisión conjunta de las actividades de ambos servicios, llevar a cabo una política estatal coherente en el ámbito de la aplicación de la ley penal y mejores potencialidades para organizar la interacción con las autoridades estatales, cuerpos de gobierno locales y organizaciones no gubernamentales cuyas actividades son relevantes para la ejecución de sentencias penales.

Además, hay también la unificación de criterios e indicadores usados a la hora de planificar, asignar y controlar fondos. Asimismo, podemos plantear un enfoque más flexible para establecer y abolir diferentes servicios estructurales dentro del presupuesto aprobado y la plantilla de personal.

Al ser un modelo fusionado, tenemos una administración única de las propiedades del estado y el poder para nombrar funcionarios. Además, contamos con programas estandarizados de entrenamiento y cualificación para los funcionarios y se utiliza un mismo centro de formación y unos formadores comunes.

Otra cosa importante es que se utilizan una única ‘caja de herramientas’ y programas similares para el diagnóstico, asesoramiento y trabajo correccional con los delincuentes, tanto en custodia como en las oficinas y campo de la libertad condicional.

Otro efecto positivo es el desarrollo de políticas comunes en la gestión de compañías que pertenecen del Estado o tienen participación estatal en lo referente a la producción y actividad económica que se llevan a cabo dentro de las prisiones, y a la obtención de fondos a través de las restas a los sueldos de los infractores cumpliendo condena en la comunidad.

Y finalmente pero no menos importante, esta dirección unida ofrece oportunidades para la participación conjunta en la cooperación internacional para la formulación de políticas del sistema de ejecución penal.»

Jana Špero
Directora General de la Dirección General de Prisiones y Libertad Condicional, Croacia

» En la República de Croacia, el Servicio de Libertad Condicional siempre ha formado parte del Ministerio de Justicia. De hecho, su origen está arraigado en el sistema penitenciario. Sin embargo, un Servicio de Libertad Condicional profesional no se desarrolló hasta 2010 y durante siete años fue independiente del Servicio de Prisiones. Esa fue una buena idea porque permitió que el Servicio de libertad Condicional se convirtiera en un nuevo servicio profesional y obtuviera el estatus de una agencia reconocible específica (competente para la implementación de sanciones alternativas) dentro de nuestro sistema de justicia penal. Por lo tanto, al haberse desarrollado independientemente del enorme, muy estructurado y bien establecido Sistema Penitenciario, nuestro Servicio de Libertad Condicional logró el reconocimiento y su lugar a nivel nacional e internacional, entre los interesados y ante la opinión pública.

Desde octubre de 2017, el Servicio de Libertad Condicional se ha fusionado con el Sistema Penitenciario en una sola Dirección. La fusión mejorará y desarrollará aún más una cooperación más estrecha entre los dos servicios con respecto a los mismos clientes con los que trabajan, especialmente en los casos de liberación condicional que comprenden una gran parte del número de casos en seguimiento. Otro aspecto positivo de la fusión es la colaboración mejorada y más fácil en la realización de programas de tratamiento para grupos específicos de delincuentes, algo muy importante en el proceso de supervisión y resocialización. Además, planeamos tener capacitación y educación colectiva para el personal de ambos servicios. Esto ayudará a lograr objetivos comunes tales como el respeto de los derechos humanos, el aumento de la seguridad pública y la disminución de las tasas de criminalidad. Nuestro objetivo es mejorar ambos servicios tomando lo mejor de cada uno y manteniendo sus diferencias.»

 

Marc Cerón i Riera
Subdirector General de Reparación y Ejecución Penal en la Comunidad, Departamento de Justicia de la Generalitat de Cataluña, España

» Sea cuál sea el modelo organizativo que se adopte entre los servicios penitenciarios y los de reinserción social, ambos deben trabajar de manera cooperativa y ello debe ir acompañado de un despliegue legislativo que tenga en cuenta y facilite esta visión integral de los servicios de ejecución penal.

Además, para el éxito de la misión resocializadora son imprescindibles las alianzas con el resto de instituciones y la sociedad civil. Compartir la misma estructura organizativa posibilita generar sinergias que van desde la creación de una cultura común hasta la generación de eficiencias a partir del uso transversal de unidades de gestión. Esta opción no obsta para que ambos sistemas resuelvan sus singularidades con planteamientos organizativos internos diferentes.

La potencial desventaja es que al nivel de infraestructuras, de gestión de personal, presupuestario, e, incluso,  de impacto en los medios de comunicación y en la opinión pública, los servicios penitenciarios acaparan mayor atención. Si, además, la función directiva no está bien diferenciada, dicho impacto repercute internamente en la generación de un claro desequilibrio entre ambos servicios, siempre a favor del sistema penitenciario.

En un mundo globalizado, interconectado y complejo que avanza a partir de la cooperación, los servicios penitenciarios y los de reinserción social deben trabajar bajo el mismo paraguas estructuralmente robusto e integral, evitando recelos, compartiendo misión, cultura y relato, y, sobretodo, garantizando un liderazgo empoderado que evite desequilibrios internos.»

 

 

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