Estudo de caso: o processo de planejamento estratégico de Ohio

Muitos fatores impulsionam a necessidade de planos estratégicos. Décadas atrás, nos Estados Unidos, essa necessidade era frequentemente impulsionada por um público que expressava “tolerância zero” para a maioria das atividades criminosas, especialmente as relacionadas às drogas.

Além disso, a pressão das  penas mínimas obrigatórias, que tendiam a prolongar o tempo  de encarceramento dos detentos, somou-se à “guerra às drogas”. Esse impacto foi exacerbado por uma abordagem “intervencionista” dos tribunais federais e estaduais na aplicação das condições de confinamento consagradas na Constituição.

Para um dos maiores sistemas prisionais dos Estados Unidos, o do Estado de Ohio, essas ações resultaram em um aumento de mais de 20.000 detentos ao longo de 25 anos até alcançar os 50.000 atuais.

 

A necessidade de planejamento estratégico

Em resposta a esses fatores, durante a década de 1980 e início da década de 1990, Ohio vivenciou um tremendo crescimento que resultou em um grande investimento de capital nas prisões. Essas instalações foram projetadas e construídas utilizando diretrizes que previam espaços amplos, as quais seriam difíceis de seguir  atualmente.

No entanto, esse investimento considerável em um espaço adequado por preso e métodos de construção sólidos realizados há mais de 25 anos beneficiaram o Estado, enquanto  as pressões para acomodar muito mais detentos em prisões existentes se intensificaram.

O envelhecimento das prisões é exacerbado uma vez que elas funcionam 24 horas por dia. A deterioração é particularmente evidente onde as portas são trancadas e destrancadas e as descargas dos banheiros são acionadas  literalmente centenas de vezes por dia. 

Em Ohio não se ignorou a necessidade de manutenção regular do sistema penitenciário, mas, sob a pressão do dobro da  população prisional e com um perfil diferente, e com uma redução nos gastos com manutenção preventiva, o sistema prisional exigiu uma revisão estratégica.

A maioria dos modelos de investimento de capital em manutenção sugerem que 30 anos é uma boa referência para o ciclo de vida típico de uma prisão. Todos os sistemas ultrapassam essa linha, mas evidências demonstram que manter uma infraestrutura penitenciária após 30 anos de funcionamento é mais caro, pois os sistemas requerem substituição. Das trinta prisões de Ohio, oito (27%) já ultrapassaram os 30 anos de funcionamento.

A noção de que “planos são inúteis, mas o planejamento é essencial” é válida antes de realizar um exame estratégico de qualquer sistema prisional. Basta considerar a mudança dramática que houve nas abordagens operativas e de design nas últimas duas décadas para entender que mal findem as ações de um plano abrangente, as políticas públicas relativas ao propósito das prisões já mudaram. Mas um processo de planejamento, que considere as evidências por trás das necessidades, é essencial para responder de forma eficaz. 

O plano estratégico de Ohio examinou primeiramente até que ponto os investimentos feitos nas prisões décadas atrás resultaram no prolongamento de sua utilização, logo, também, da capacidade do sistema. 

A avaliação do perfil do preso e o aumento exponencial da população prisional proporcionaram uma base sólida para projetar necessidades futuras que considerassem mudanças no julgamento das penas, entre outros fatores.

Fazer corresponder a avaliação da capacidade e a necessidade projetada de respostas específicas, consoante o perfil da futura população prisional fez com que ocorresse o “salto criativo” para o desenvolvimento de opções. O processo de planejamento estratégico resultou em uma definição de prioridades para o investimento de capital.

Um processo antes de um plano
A abordagem de planejamento estratégico para o Estado de Ohio examinou, pela primeira vez, as implicações financeiras do ciclo de vida e os custos de manutenção diferidos, seguido pela análise das necessidades de capital para lidar com mudanças em evolução e emergentes nas políticas que terão impacto na quantidade e no tipo de prisões que serão necessárias nas próximas décadas.
Através de uma liderança eficaz nos níveis executivo, legislativo e institucional, Ohio reconheceu que, para reduzir o elevado custo da reincidência, era preciso priorizar um novo enfoque sobre os tipos de assistência e tratamento que presta aos presos. As implicações operacionais e orçamentais dessa nova abordagem são enormes.
Respondendo aos aumentos preocupantes dos ingressos no sistema penitenciário e à taxa consistentemente alta de reincidência, o Departamento de Ressocialização e Correção (DRC, na sigla em inglês) iniciou uma avaliação abrangente de como o sistema penitenciário poderia se tornar mais eficaz na redução dessas duas tendências e garantir a segurança pública e dos funcionários. Como em todas as mudanças efetivas e sustentáveis, o plano estratégico se baseou em três princípios fundamentais:

Uma Visão Mensurável 

O processo de planejamento começou com uma clara declaração da visão do Diretor (entrevistado nesta edição) com vista a mudança em oito áreas específicas (mulheres, saúde médica/mental, programas e tratamento, acolhimento, regime disciplinar diferenciado, superlotação nas celas, penas e medidas alternativas e população com necessidades especiais). 

Os meios e métodos utilizados para implementar a abordagem mudarão com o tempo, mas a visão de um sistema que enfatiza a reintegração social e econômica, do primeiro ao último dia de encarceramento, constituiu uma base fundamentalmente defensável para o plano estratégico.

 Uma base concreta quantificável

A prática histórica de contar com evidências empíricas para tomar decisões operacionais, programáticas e de capital foi a base para o desenvolvimento do plano estratégico. Cada resposta do projeto de capital recomendada se baseou em informação quantificável. O uso de variáveis quantificáveis para responder às flutuações sociais, políticas e econômicas, é a razão para monitorar e atualizar continuamente os principais indicadores.

A Confluência de Oportunidades

Para que o plano estratégico tenha uma chance de sucesso, uma série de fatores inter-relacionados devem se alinhar, criando a condição para a aceitação. 

O encarceramento é resultado de atividade criminosa e é tradicionalmente caracterizado por um período de confinamento como retribuição à vítima e à comunidade. Como na maioria dos estados estadunidenses, há décadas que a taxa de criminalidade em Ohio vem diminuindo. No entanto, a aplicação de leis que exigem que o comportamento ao aplicar uma sentença seja regido por práticas obrigatórias transferiu grande parte da discricionariedade legal – que antes residia no juiz efetivo encarregado do caso  – para as mãos do procurador, que é um cargo eleito.

Estabelecendo prioridades

O foco principal do plano estratégico foi identificar as necessidades de capital para melhorar as condições e serviços nas oito áreas específicas identificadas pelo processo de levantamento dos requisitos. 

Foram feitas recomendações operacionais e de capital específicas para mudanças em cada uma dessas oito áreas. Com esse processo, as necessidades totais para o sistema foram identificadas e se estabeleceram as primeiras prioridades para o investimento de capital, nomeadamente nas seguintes áreas:

Mulher

O Estado opera três prisões para mulheres, sendo o Reformatório para Mulheres de Ohio (ORW, segundo sua sigla em inglês) a principal. Duas das três prisões femininas não tinham viabilidade de expansão, portanto, o complexo de ORW representava a melhor oportunidade para substituir e proporcionar espaços adicionais de forma a melhorar a eficiência e a organização do complexo. 

O plano diretor estratégico identificou a necessidade de novas estruturas-protótipo destinadas ao alojamento, uma unidade para doente mentais graves, um programa expandido de mães e bebês e espaço adicional para educação, formação profissional e aconselhamento para 1.000 mulheres.

Saúde e Saúde mental

Os presos com problemas médicos agudos e crônicos continuam a aumentar entre a população reclusa. A base para uma resposta médica centralizada propôs a expansão e atualização do hospital penitenciário central existente com o objetivo de fornecer 370 leitos médicos e reduzir a dependência da contratação externa.

Necessidades geriátricas/especiais

O aumento da população de presos com mais de 50 anos fica atrás apenas do número de presos com problemas de saúde mental. O plano estratégico recomendou concentrar os espaços de alojamento e os serviços para os idosos mais necessitados em um único local, com a construção de 2.352 novos leitos especializados e a adaptação de 950 leitos.

Status do plano

Neste momento, já se iniciaram os trabalhos nas três prioridades do plano estratégico e um novo edifício habitacional para mulheres já se encontra concluído. 

O financiamento foi autorizado para o projeto da ampliação do complexo  para os detentos mais idosos e os com distúrbios mentais. Esta prisão de grandes dimensões está sendo dividida em comunidades identificáveis dentro de um campus. O trabalho de desenhos dos primeiros elementos do complexo médico centralizado expandido também já foi iniciado

Voltando à ideia de que os planos são inúteis, mas o planejamento é essencial, Ohio é um exemplo de como uma abordagem estratégica para identificar necessidades e prioridades pode sustentar mudanças que continuam a ocorrer na liderança política e na percepção da comunidade em geral sobre o crime e os criminosos.

Desde a conclusão do plano, em 2015, uma série de ações legislativas tornou algumas partes dele menos importantes do que outras, mas o processo de avaliação das mudanças políticas dentro de um enfoque, evidência e contexto de capacidade permitiu que o DRC gerenciasse a mudança. Afinal de contas, esse é o propósito do planejamento.

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Stephen A. Carter é o fundador da CGL Companies e atua como vice-presidente executivo para o Desenvolvimento Estratégico Global. Por meio de sua ampla experiência em sistemas de justiça, dirige estudos técnicos nas áreas de avaliação de necessidades, programação operacional e arquitetônica, revisão de projetos, gestão de programas e avaliação de políticas. É membro fundador da Direção da diretoria da – Associação Internacional de Serviços Prisionais e de Correção (ICPA), onde também preside o Comitê de Planejamento e Design. Além disso, também faz parte da Direção da ICPA-América do Norte. É licenciado em Arquitetura pela Universidade de Clemson e tem um mestrado em Desenho e Planejamento Urbano pela Architectural Association (Londres, Inglaterra). 

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